關(guān)于做好當前人大信訪工作的調(diào)研思考

朱乃斌  周傳利 李軍宏

人大信訪工作是人大常委會聯(lián)系人民群眾的“窗口”，也是密切人大常委會與人民群眾聯(lián)系的親民工程。近年來，隨著人民群眾民主法制意識的不斷增強，人民群眾向人大的信訪訴求越來越多，且解決難度增加。如何做好新形勢下的人大信訪工作，值得深入研究和探討。結(jié)合近年來新鄉(xiāng)市人大信訪工作實際，以及對市公、檢、法、政府相關(guān)職能部門和部分區(qū)、縣（市）人大常委會信訪部門的深入走訪調(diào)研，我們對市人大信訪的基本情況、問題與成因進行了研究，并提出了對策建議。
一、新鄉(xiāng)市人大信訪基本情況
經(jīng)過統(tǒng)計分析，2013年1月1日至2015年10月31日，我市各級人大常委會共受理人民群眾信訪4900余件次，其中市人大常委會信訪辦公室受理各類信訪3680件次，重要信訪308件次；所轄縣（市）區(qū)人大受理各類信訪2130件次。市人大常委會信訪辦公室受理的信訪主要分類是：申訴類1244件次，占受理總量的33.8%；檢控類942件次，占受理總量的25.6%；求決類978件，占受理總量的26.6%；其他類557件，占受理總量的14%?？v觀群眾信訪訴求情況，信訪基本特點具體表現(xiàn)有以下幾個方面：
一是信訪總量較大有升有降。2013年以來，市人大常委會信訪辦公室受理群眾各類信訪總量分別為：2015年受理441件次，與2014年同期相比信訪總量下降32.3%；2014年受理1819件次，與2013年同期相比信訪總量上升14.45%；2013年受理1420件次，與2012年同期相比信訪總量下降21.52%。其中，今年比之往年下降幅度最大。
二是涉法涉訴信訪案件高發(fā)多發(fā)。2013年以來，市人大信訪辦受理涉法涉訴信訪1527件次，占信訪總量的41.5%。其中涉及法院系統(tǒng)989件次，占受理涉法涉訴信訪總量的64.8%；涉及公安部門178件次，占受理涉法涉訴信訪總量的11.7%；涉及檢察機關(guān)86件次，占受理涉法涉訴信訪總量的5.6%。從信訪訴求的內(nèi)容看，關(guān)于審判機關(guān)的信訪集中表現(xiàn)在對已生效判決結(jié)果不滿。在刑事案件方面主要是對犯罪分子的量刑不滿、對受害人民事賠償部分不到位不滿。在民事案件方面主要是對拆遷安置結(jié)果不滿、對判決結(jié)果不滿；在經(jīng)濟案件中對當事人連帶責任、非法集資、吸取資金案件中受害人利益受損不滿。關(guān)于檢察機關(guān)的信訪集中表現(xiàn)在對法院生效的判決、裁定不服；對檢察機關(guān)作出的起訴、批捕案件工作不滿。關(guān)于公安部門的信訪集中表現(xiàn)在對執(zhí)法不公不滿，對政府強制拆遷的違法行政行為不予追究不滿，對少數(shù)民警執(zhí)法水平較低、執(zhí)法不規(guī)范、不作為不滿。
三是關(guān)于民生利益的信訪訴求逐漸增多。2013年以來，市人大信訪辦受理反映城鄉(xiāng)建設(shè)和社會保障方面的信訪342件次，占總信訪量的9.3%。其中：涉及房產(chǎn)管理部門120件次，占受理此類信訪總量的35%；涉及各區(qū)、縣（市）政府拆遷安置工作62件次，占受理此類信訪總量的18%；涉及人力資源和社會保障部門49件次，占受理此類信訪總量的15%；涉及城管執(zhí)法部門111件次，占此類信訪總量的32.6%。從信訪訴求內(nèi)容看，涉及房產(chǎn)管理職能部門的信訪集中表現(xiàn)在申請解決廉租房、拆遷安置房屋產(chǎn)權(quán)等問題；涉及區(qū)縣（市）一級政府的信訪集中表現(xiàn)在一些政府部門征地拆遷工作程序違法、安置不到位等方面；涉及社會保障職能部門的信訪集中表現(xiàn)在需要政府部門解決的各種待遇問題，如部分企事業(yè)職工的醫(yī)療保險、退休待遇、退伍軍人待遇、困難生活救助和傷殘補償標準等問題；涉及城管職能部門的信訪集中表現(xiàn)在對違章建筑的強制拆遷力度不夠。
四是參政議政類建議意見的信訪占一定比例。黨的十八大以來，依法治國步伐逐步加快、民主法制制度不斷健全，人民群眾的民主意識不斷增強，市民群眾參政議政的熱情不斷提高，為我市經(jīng)濟社會和城市建設(shè)發(fā)展建言獻策方面的來信也不斷增多。近三年來，市人大信訪辦受理的其他類別信訪中，大部分是人民群眾對新鄉(xiāng)城市規(guī)劃發(fā)展、歷史古跡保護、安全生產(chǎn)、教育醫(yī)療改革、消費者權(quán)益保護等建議與意見。
二、人大信訪問題的成因與分析
總結(jié)近三年來市人大信訪辦受理的群眾信訪情況，每件信訪訴求都有各自具體或復(fù)雜的原因，主要存在著客觀原因、主觀心理、工作方法和體制制度等方面的原因。
一是客觀原因——轉(zhuǎn)型期存在的社會矛盾。隨著轉(zhuǎn)型期我國經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)建設(shè)的不斷深入，各類社會矛盾交織發(fā)展，大量地通過信訪渠道表現(xiàn)出來，許多新情況、新問題必然客觀地反映到信訪活動中來。因涉法涉訴、企業(yè)改制、失業(yè)下崗再就業(yè)、社會保障、城市征地拆遷、勞資糾紛、食品安全、環(huán)境污染等方面的因素引發(fā)的信訪不斷產(chǎn)生。特別是隨著國家民主法治建設(shè)進程的推進，公民維權(quán)意識日益增強，許多新期待、新要求必然也會客觀地反映到人大信訪工作中來。還有少部分別有用心的組織和個人，利用信訪問題或個案，插手人民內(nèi)部矛盾，鼓動一些群眾信訪維權(quán)，對我黨進行丑化歪曲攻擊，企圖引起干群對立和社會動亂，嚴重影響社會和諧穩(wěn)定。新形勢、新問題、新矛盾的出現(xiàn)，決定著人大信訪工作的長期性、復(fù)雜性和艱巨性。
二是主觀心理原因——信訪人“信訪不信法、信上不信下”的扭曲心態(tài)。我國“官本位”、“權(quán)本位”的思想意識在當下仍具有廣泛的社會民眾基礎(chǔ)。且我國目前的法治環(huán)境還不夠完善，人民群眾的法治理念還有待提高。多數(shù)信訪者認為，按司法途徑、行政途徑解決問題還不如憑借領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，通過領(lǐng)導(dǎo)批示和指示解決問題更為有效。現(xiàn)實生活中存在著“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的情況，導(dǎo)致越級上訪、赴京上訪和重復(fù)信訪不斷產(chǎn)生。一些信訪人往往期望于通過信訪途徑獲取領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、支持，干預(yù)已生效的法律裁判。有些信訪人還無休止、無節(jié)制的纏訪鬧訪，并組織群體性信訪，甚至采取過激行為，給司法機關(guān)和政府機關(guān)施壓。一些涉法涉訴的信訪，往往避開正常的司法途徑，直接向人大機關(guān)進行訴求。尤其是一些終審判決生效、檢察機關(guān)不予抗訴的案件，信訪人不甘心接受事實，繼而不停向人大機關(guān)進行信訪反映。一些涉及政府及其職能部門的信訪訴求，在各級承辦單位及信訪局作出相應(yīng)的信訪答復(fù)后，還不能滿足信訪人的意愿，便轉(zhuǎn)入人大信訪環(huán)節(jié)，以求人大法律監(jiān)督，變更信訪結(jié)果。
三是工作方法原因——處理信訪問題過程中的不足和失誤。近三年來，市公檢法系統(tǒng)每年辦理的案件數(shù)量始終高位徘徊。據(jù)調(diào)查了解，僅市、區(qū)兩級法院今年辦理案件5.5萬余件，檢察系統(tǒng)辦理案件4.3萬余件，人均辦理案件190余件。同時，受理的群眾信訪案件也逐年增多，全市公安、檢察機關(guān)近三年受理群眾信訪約5600件。在案件多、信訪件多而人手少的情況下，市各級公檢法及相關(guān)政府職能部門在處理信訪問題時還存在一些問題和不足，與新的形勢和人民的期望不相適應(yīng)。主要表現(xiàn)在：有的部門執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法能力欠缺，造成工作失誤；有的部門工作作風(fēng)不嚴謹，少數(shù)工作人員責任心不強，業(yè)務(wù)不精，辦理案件有瑕疵，導(dǎo)致案件出錯。相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)溝通不夠，影響了執(zhí)法和信訪工作的統(tǒng)一性和權(quán)威性。有的部門工作人員不善于做群眾思想工作，釋法說理不到位。如不少法院、檢察機關(guān)的案件，在案件事實認定、法律適用等方面并無不當，但由于對利害關(guān)系的當事人沒有作必要的釋法說理或說理不透，導(dǎo)致當事人不服而向人大機關(guān)申訴。
四是體制制度原因——人大信訪職能限制使得許多信訪案件難以終結(jié)。人大信訪工作一方面具有涉及面廣、流動性大、政策性強等方面的特點；另一方面又不直接決定和處理具體信訪事項，而是通過一定的法定程序?qū)嵤┍O(jiān)督。據(jù)調(diào)研了解，當前人大信訪工作在制度機制、組織機構(gòu)建設(shè)等方面還有待進一步健全完善。人大信訪工作的主要依據(jù)是《監(jiān)督法》，目前尚無全國性的人大信訪工作條例規(guī)則，對解決人大信訪問題或終結(jié)疑難復(fù)雜信訪事項還缺乏明確依據(jù)、手段和方法，使得一些信訪訴求事項徹底解決難、終結(jié)難。人大信訪辦受理群眾信訪后，主要以轉(zhuǎn)相關(guān)職能部門或單位辦理為主，對這些部門、單位缺乏督辦和追究手段，導(dǎo)致轉(zhuǎn)辦的一些信訪件辦理結(jié)果并不理想。而且，在轉(zhuǎn)辦信訪件的過程中，因缺乏個案監(jiān)督的法律規(guī)定，不能對案件的對錯給予定論、追究，轉(zhuǎn)辦處理信訪的作用很有限。當信訪人訴求未果，便會反復(fù)重訪或纏訪，從而影響人大信訪辦理和監(jiān)督工作的實際效果。
三、做好當前人大信訪工作的幾點建議
人大信訪工作是人大依法履行監(jiān)督權(quán)的一項基礎(chǔ)性工作。充分發(fā)揮好人大信訪工作與人民群眾密切聯(lián)系的橋梁作用，化解矛盾、促進社會和諧的作用，推進依法行政、司法公正的作用，是做好新時期人大信訪工作需要探索的課題。
一是切實找準人大信訪工作的科學(xué)定位。黨的十八大報告進一步明確了人大的政治定位、人大職能作用的發(fā)揮等方面的內(nèi)容，其中之一是要求人大常委會加強對“一府兩院”的監(jiān)督。同時報告中明確指出：正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道?！侗O(jiān)督法》第九條第四款規(guī)定，人民來信來訪集中反映的問題可確定為常委會審議議題。這些重要的理論依據(jù)為我們做好新時期人大信訪工作明確了目標方向。因此，對人大信訪工作的定位必須明確是以黨和政府為主導(dǎo)地位，把人大信訪納入黨委政府的大信訪格局之中。結(jié)合自身工作實際，按照人大常委會《監(jiān)督法》的要求，主要應(yīng)發(fā)揮好人大信訪為人大及其常委會履行立法、監(jiān)督、任免和決定服務(wù)的工作職責，充分發(fā)揮好人大信訪的監(jiān)督作用。
二是充分發(fā)揮人大信訪密切聯(lián)系群眾的作用。人大是代表人民群眾的機關(guān)，人大信訪機構(gòu)是密切聯(lián)系群眾的重要“窗口”，要正確處理好人大接訪與受理的關(guān)系。首先要熱情接待上訪群眾，這是做好人大信訪工作的前提條件。做到帶著真感情，態(tài)度真誠，耐心傾聽；帶著體察心，做好記錄，換位思考，溝通實情；帶著法律情，依法依規(guī)依理做好解釋、教育疏導(dǎo)，提出可行的處理方案，盡力解決群眾的合理訴求，確保合法、合規(guī)、有序。其次受理要堅持以國務(wù)院《信訪條例》和司法訴訟及中共中央兩辦《關(guān)于加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》的有關(guān)規(guī)定為依據(jù)，對群眾來信、網(wǎng)上信訪件等，都要及時拆封、詳細閱信、認真登記、妥善處理。對重要信訪件的受理范圍必須按照行政信訪終結(jié)制和司法兩審終審制為前提，按照規(guī)定程序先交有關(guān)職能部門辦理，將人大的信訪受理環(huán)節(jié)納入黨委和“一府兩院”的信訪格局之中，逐步形成熱情接訪、積極疏導(dǎo)、依法受理的工作關(guān)系。
三是重點強化人大信訪的督辦功能。督辦就是對受理范圍內(nèi)和列為重要的信訪件按規(guī)定時間、要求進行督導(dǎo)辦理。這是做好人大信訪工作的有力措施，也是人大監(jiān)督職能的直接體現(xiàn)。在督查形式上，按照《監(jiān)督法》的規(guī)定，可以建議常委會或相關(guān)工作委員會采取質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等形式實施督辦；在督查力量組織上，可以組合相關(guān)部門或下級人大的力量進行督辦，或者可以通過信訪工作聯(lián)席會議機制，召開相關(guān)協(xié)調(diào)會，合力進行督辦，以彌補力量與政策業(yè)務(wù)的不足；在時間安排上，對每個重要信訪件實行“當年抓報結(jié)、次年抓了結(jié)”的形式進行督查，確保監(jiān)督取得實效；在工作方法上，可以采用提前發(fā)通知、中途催情況、下去聽匯報、查后發(fā)通報的方法，對疑難復(fù)雜的信訪件，還可以請相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加，通過邊聽情況、邊協(xié)商解決方法，以最大可能促進信訪事項的解決落實，發(fā)揮人大信訪工作的監(jiān)督實效。
四是進一步加強信訪綜合分析。人大信訪工作一項重要的職能就是及時反映社情民意，為人大常委會實施監(jiān)督履職提供實用素材服務(wù)。首先，要抓好季、半年和年度的信訪分析，將群眾反映較多或比較具有傾向性、代表性的信訪問題梳理提煉后及時報告常委會，為常委會選好相應(yīng)的監(jiān)督議題，提供實質(zhì)性信息。其次，要從群眾信訪反映的疑難復(fù)雜事項、重大特殊事項、社會熱點問題，以及對有關(guān)部門提出改進意見建議等問題的分析入手，及時調(diào)研了解，編寫專題分析材料，通過領(lǐng)導(dǎo)批示的落實來積極推進疑難信訪問題的解決，促進信訪事項在人大依法履職中得以解決。再次，要加強信訪工作調(diào)研，針對新形勢下人大信訪所反映矛盾糾紛的特點，針對困擾信訪工作科學(xué)發(fā)展的難點問題和制約因素，舉一反三，積極提出意見建議，為黨委政府的決策提供參考。
五是努力構(gòu)建人大信訪工作新機制。建立健全完善制度，構(gòu)建好工作機制，確保信訪大格局正常運轉(zhuǎn)，是做好人大信訪工作的基礎(chǔ)。其一,加強制度健全與創(chuàng)新，改進工作方式方法，依法規(guī)范人大信訪工作行為。強化與人大機關(guān)內(nèi)各部門之間的溝通聯(lián)系，形成有效合力，協(xié)同解決疑難信訪問題。其二，構(gòu)建橫向聯(lián)動的信訪運轉(zhuǎn)機制。在同級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過聯(lián)席會議的統(tǒng)一協(xié)調(diào),形成職責分明、相互配合的聯(lián)合辦理信訪的工作格局。建立人大信訪工作聯(lián)席會議制度，重點加強與公檢法及政府有關(guān)部門間的溝通聯(lián)系，正確處理好人大在監(jiān)督層面上履職與“一府兩院”在執(zhí)法層面上履職的關(guān)系,切實發(fā)揮各自職能，以取得信訪工作實效。其三，構(gòu)建縱向聯(lián)動的信訪運轉(zhuǎn)機制。加強本級人大信訪工作與上下級人大信訪工作的溝通，做到及時交流經(jīng)驗、互通信訪信息、把握信訪動態(tài)。對上級交辦的重要信訪件，按照“屬地管理”的原則及時轉(zhuǎn)交辦，督辦催辦，形成一級抓一級、層層抓落實的工作機制。