我市首部地方性法規(guī)誕生記

2017年7月28日，河南省第十二屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審查批準(zhǔn)了《新鄉(xiāng)市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)條例》（以下簡稱《條例》），自2017年9月1日起施行。這是我市第一部地方性法規(guī)，充分體現(xiàn)了市委、市人大、市政府對(duì)教育事業(yè)的高度重視，凝聚著全市人民群眾和社會(huì)各界對(duì)教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)心和支持，反映廣大教育工作者和人民群眾希望通過立法為教育事業(yè)保駕護(hù)航的共同心愿。

《條例》的制定和施行，是推進(jìn)全面依法治國戰(zhàn)略在我市生根開花的重要成果，是我市民主法制建設(shè)進(jìn)程中具有里程碑意義的一件大事，開辟了依法促進(jìn)保障教育事業(yè)發(fā)展的新局面，必將對(duì)教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

那么，我市首部地方性法規(guī)為何聚焦教育事業(yè)？它經(jīng)歷了怎樣的歷程？具備什么特點(diǎn)？

工欲善其事 必先利其器

2015年3月，十二屆全國人大三次會(huì)議修改立法法，賦予所有設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等三個(gè)方面享有地方立法權(quán)，具體步驟和時(shí)間由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求等因素確定。當(dāng)年11月26日，省十二屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議確定了包括新鄉(xiāng)市在內(nèi)的七個(gè)設(shè)區(qū)市開始制定地方性法規(guī)的時(shí)間。2016年2月，市十二屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議依法選舉產(chǎn)生了法制委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等九個(gè)專門委員會(huì)。自此，我市可以正式行使地方立法權(quán)。

承接好地方立法權(quán)，是我市面臨的重大挑戰(zhàn)。市人大常委會(huì)迎接挑戰(zhàn)，順勢而為，在市委的領(lǐng)導(dǎo)下，著眼于“建好隊(duì)伍、立好規(guī)矩、定好項(xiàng)目”，做了大量的前期準(zhǔn)備工作。

建好隊(duì)伍，夯實(shí)立法工作的人員保障。一方面加強(qiáng)自身立法隊(duì)伍建設(shè)。市委對(duì)建好立法隊(duì)伍大力支持，批準(zhǔn)設(shè)立市人大法制委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等九個(gè)專門委員及市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，保證了立法工作順利開展。另一方面成立立法咨詢專家?guī)臁Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯?huì)按照《新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)立法咨詢專家?guī)旖M建方案》，通過公開征集立法咨詢專家候選人的形式，歷時(shí)兩個(gè)多月，經(jīng)過認(rèn)真篩選考察，從121名立法咨詢專家候選人中確定了25名第一批立法咨詢專家。首批立法咨詢專家涵蓋了法律、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)和語言文字等方面的專家學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者，為強(qiáng)化地方立法提供了有力的智力支撐。

立好規(guī)矩，筑牢立法工作的制度保障。制定法制委員會(huì)工作規(guī)則和法制工作委員會(huì)工作職責(zé)，明確法制工作委員會(huì)內(nèi)部各項(xiàng)工作制度；制定《新鄉(xiāng)市人大及其常委會(huì)立法工作流程》，對(duì)立法準(zhǔn)備、市人大及其常委會(huì)立法程序、報(bào)批和公布、地方性法規(guī)的完善、地方性法規(guī)的解釋等事項(xiàng)作了規(guī)定；建立與市政府法制辦定期溝通機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)作交流。立法工作制度的建立健全，為順利開展地方立法工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

定好項(xiàng)目，明確立法工作的推進(jìn)方向。市人大常委會(huì)圍繞黨委中心工作、政府工作重點(diǎn)和人民群眾關(guān)注熱點(diǎn)問題這三個(gè)方面選定立法項(xiàng)目。通過向有關(guān)部門發(fā)放通知，向駐新全國人大代表、駐新省人大代表、市十二屆人大代表發(fā)函，在新鄉(xiāng)日?qǐng)?bào)、新鄉(xiāng)電視臺(tái)、新鄉(xiāng)人大官網(wǎng)發(fā)布征集立法建議項(xiàng)目的公告等形式，面向全社會(huì)公開征集立法建議項(xiàng)目。為找準(zhǔn)問題、切中時(shí)弊，召開立法項(xiàng)目論證會(huì)，組織相關(guān)部門和專家對(duì)征集到的立法建項(xiàng)目的必要性、可行性和成熟度進(jìn)行論證。在此基礎(chǔ)上，按照輕重緩急，立足長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌考慮，草擬了立法計(jì)劃，經(jīng)主任會(huì)議通過后，報(bào)市委和省人大同意，最終將《新鄉(xiāng)市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)條例》作為我市第一個(gè)立法項(xiàng)目。

聚焦教育事業(yè) 民意所向 新鄉(xiāng)所需

將《條例》作為我市首部地方性法規(guī)，絕非偶然，是市人大常委會(huì)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，按照急需先立的原則，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、關(guān)注社會(huì)民生的結(jié)果。

隨著我市城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和城市人口的激增，我市市區(qū)和縣（市）城區(qū)教育資源短缺現(xiàn)象嚴(yán)重，中小學(xué)校學(xué)位嚴(yán)重不足，大班額現(xiàn)象普遍。有些縣（市）城區(qū)大班額達(dá)到90%以上，存在安全隱患，不利于少年兒童的身心健康發(fā)展。盡管我市出臺(tái)了一些中小學(xué)校、幼兒園規(guī)劃和建設(shè)的規(guī)范性文件，也發(fā)揮了一定的積極作用，但是由于規(guī)范性文件效力低，約束性不強(qiáng)，我市中小學(xué)校、幼兒園規(guī)劃和建設(shè)方面仍然存在問題，影響我市教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

“十年樹木，百年樹人”，教育事業(yè)和人民群眾息息相關(guān)，是人民群眾關(guān)心的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，是最大的民生工程。人民群眾希望通過立法改善教育資源短缺狀況，促進(jìn)教育事業(yè)健康發(fā)展的愿望非常迫切。近年來，市人大常委會(huì)持續(xù)關(guān)注我市教育事業(yè)的發(fā)展，2014年，專項(xiàng)視察教育工作。2015年，開展教育專題詢問。在對(duì)教育資源摸底排查的基礎(chǔ)上，2016年，將制定《條例》納入2017年立法計(jì)劃，并作為我市首部地方性法規(guī)。消息傳出，全市人民都為之歡欣鼓舞。

科學(xué)民主立法 廣開言路 精雕細(xì)琢

從2016年9月18日市人大常委會(huì)召開制定《條例》動(dòng)員會(huì)，到2017年7月28日《條例》被省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)，整個(gè)過程歷經(jīng)10月有余。

新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)堅(jiān)持依法立法、科學(xué)立法、民主立法。市人大常委會(huì)主任劉建華多次指示，要站在對(duì)歷史負(fù)責(zé)，對(duì)人民負(fù)責(zé)的高度，讓《條例》立得住，行得通，真管用?！稐l例》的制定，反復(fù)經(jīng)歷調(diào)研、征求意見、修改、論證、評(píng)估、審議等多個(gè)環(huán)節(jié)。通過走訪、發(fā)通知、發(fā)函、座談、發(fā)布公告、在市人大網(wǎng)站全文刊登等形式，廣泛征集民意，評(píng)估論證。據(jù)統(tǒng)計(jì)，征集到方方面面的意見300余條，立法調(diào)研7次，召開座談會(huì)、論證會(huì)、通稿會(huì)、評(píng)估會(huì)17次，經(jīng)市人大常委會(huì)兩次審議，報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。數(shù)字的背后，正是科學(xué)民主立法精神的體現(xiàn)。

《條例》制定過程中，體現(xiàn)了新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)立法工作者務(wù)實(shí)嚴(yán)謹(jǐn)，精雕細(xì)琢的工匠精神。厚厚的參閱資料中隨處可見密密麻麻不同顏色的記錄，為了弄清事，寫好字，甚至要將《條例》相關(guān)的參閱資料翻閱數(shù)十遍。從新鄉(xiāng)市人民政府提交的《條例（草案）》29條，到第一次審議后向社會(huì)公布的《條例（草案征求意見稿）》51條，再到河南省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)的《條例》39條，《條例》歷經(jīng)20余次修改，增刪數(shù)次，大到對(duì)篇章結(jié)構(gòu)的調(diào)整，小到對(duì)標(biāo)點(diǎn)符號(hào)的規(guī)范，若干條文還經(jīng)歷了從無到有，再從有到無的過程，可謂句句千鈞，字字千金。

三個(gè)第一次 特色鮮明 理念先進(jìn)

《條例》共七章三十九條，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，結(jié)合本市實(shí)際，彰顯地方特色，注重可操作性。比較其他省市人大常委會(huì)制定的相同或相近的地方性法規(guī)，我們制定的《條例》，實(shí)現(xiàn)了三個(gè)“第一次”：

第一次周密詳盡突出規(guī)劃綱領(lǐng)。首先突出規(guī)劃的科學(xué)性。明確規(guī)定中小學(xué)校、幼兒園專項(xiàng)規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃編制，綜合考慮規(guī)劃居住人口容量、現(xiàn)有教育資源和城鎮(zhèn)化進(jìn)程等因素。中小學(xué)校、幼兒園專項(xiàng)規(guī)劃至少每三年進(jìn)行一次評(píng)估；其次注重公眾參與。規(guī)定中小學(xué)校、幼兒園專項(xiàng)規(guī)劃報(bào)送審批前、評(píng)估時(shí)應(yīng)當(dāng)采取多種方式征求公眾的意見。審批前后、評(píng)估后應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾公告或者公布相關(guān)內(nèi)容；最后嚴(yán)格規(guī)劃制修改條件和程序。《條例》將中小學(xué)校、幼兒園專項(xiàng)規(guī)劃的修改限定為僅三種情形：“行政區(qū)劃調(diào)整確需修改的”、“因國務(wù)院或者省人民政府批準(zhǔn)重大建設(shè)工程確需修改的”、“經(jīng)評(píng)估確需修改的”，修改時(shí)需經(jīng)論證、征求公眾和同級(jí)人大常委會(huì)意見、經(jīng)原審批機(jī)關(guān)審查同意、編制修改方案等程序，這是我市首創(chuàng)，也是目前為止對(duì)中小學(xué)校、幼兒園專項(xiàng)規(guī)劃的修改規(guī)定最嚴(yán)格的地方性法規(guī)，最大程度的增強(qiáng)了中小學(xué)校、幼兒園專項(xiàng)規(guī)劃的剛性。

第一次明確教育用地土地儲(chǔ)備制度。一些政策和文件對(duì)教育用地的儲(chǔ)備管理有所提及，但是都沒有上升到法規(guī)的高度?！稐l例》第三章中對(duì)中小學(xué)校、幼兒園預(yù)留用地和現(xiàn)有用地的保護(hù)作了一系列規(guī)定，首次將教育用地儲(chǔ)備制度納入法規(guī)。《條例》第十七條規(guī)定：國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃預(yù)留的中小學(xué)校、幼兒園建設(shè)用地納入教育用地管理范圍，實(shí)行儲(chǔ)備管理，確保滿足中小學(xué)校、幼兒園的建設(shè)需求。這是立法中堅(jiān)持問題導(dǎo)向、體現(xiàn)先進(jìn)理念的結(jié)果。

第一次貫穿聯(lián)審聯(lián)批工作制度。中小學(xué)校、幼兒園的規(guī)劃和建設(shè)由教育部門具體負(fù)責(zé)，為了增強(qiáng)教育部門的地位，《條例》首次將聯(lián)審聯(lián)批工作制度貫穿于中小學(xué)校、幼兒園規(guī)劃和建設(shè)始終。《條例》規(guī)定，中小學(xué)校、幼兒園專項(xiàng)規(guī)劃的編制、評(píng)估、修改等由教育部門會(huì)同規(guī)劃、住建、國土等部門共同實(shí)行。中小學(xué)校、幼兒園用地的預(yù)留、改變、臨時(shí)使用應(yīng)當(dāng)經(jīng)教育部門同意或者征求教育部門的意見。中小學(xué)校、幼兒園合并、分立、置換、搬遷需要對(duì)用地進(jìn)行調(diào)整的，由教育部門會(huì)同規(guī)劃、國土、發(fā)改、財(cái)政等部門提出方案。中小學(xué)校、幼兒園年度建設(shè)計(jì)劃由教育部門會(huì)同發(fā)改、財(cái)政等部門提出。這些規(guī)定將對(duì)中小學(xué)校、幼兒園的規(guī)劃和建設(shè)工作起到積極的促進(jìn)作用。

法規(guī)的生命在于實(shí)施，隨著《條例》的宣傳貫徹和實(shí)施，相信對(duì)解決我市中小學(xué)校、幼兒園的規(guī)劃和建設(shè)會(huì)中存在的問題，促進(jìn)教育事業(yè)會(huì)持續(xù)健康發(fā)展有重大的作用和意義。

                                                                                                             （王新彩 陳超卿）