地方人大專門委員會建設的實踐與思考

新鄉(xiāng)市人大常委會調(diào)研室

黨的十九大報告明確指出“完善人大專門委員會設置，優(yōu)化人大常委會和專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)?！钡胤饺舜髮ｉT委員會是我國人民代表大會的重要組成部分，如何進一步加強專門委員會工作建設，不斷加大地方人大法律監(jiān)督的力度，是新時代下加強和改進地方人大工作的重要任務。2016年2月，新鄉(xiāng)市第十二屆人大三次會議選舉產(chǎn)生了法制委員會、經(jīng)濟委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、內(nèi)務司法委員會、民族僑務外事委員會、教育科學文化衛(wèi)生委員會、城市建設委員會、環(huán)境與資源保護委員會、預算監(jiān)督委員會等9個市人民代表大會專門委員會。為進一步發(fā)揮各專門委員會的職能作用，推動人大專門委員會工作與時俱進、完善發(fā)展。2018年9月10日-10月15日，新鄉(xiāng)市人大常委會抽調(diào)相關(guān)部門工作人員就各專門委員會工作情況進行了專題調(diào)查研究。

一、新鄉(xiāng)市人大各專門委員會工作情況

專門委員會是地方人民代表大會的常設機構(gòu)，是地方立法機關(guān)的重要組成部分。2016年來，市人大專門委員會在市人大及其常委會的領(lǐng)導下，不斷加強自身建設，全面提升了依法履職的能力和水平。

（一）推進地方立法進程，在地方立法工作中發(fā)揮作用。依法行使地方立法權(quán)，是新鄉(xiāng)市人大及其常委會的一項十分重要工作。市人大有關(guān)專門委員會注重問題導向，堅持科學立法、民主立法，提高立法質(zhì)量上切實發(fā)揮好職能作用。第一，深入開展立法調(diào)研，參與起草審議法規(guī)草案。加強法規(guī)立項的調(diào)查研究，向社會公開征集立法建議項目，召開立法項目論證會，提出本委員會的立法項目，為常委會編制立法規(guī)劃和年度立法計劃服好務、把好關(guān)。第二，做好法規(guī)草案的初審意見工作，專門委員會充分發(fā)揮自身的特長和優(yōu)勢，深入相關(guān)行業(yè)進行調(diào)研，收集對相關(guān)法規(guī)草案的意見，提前介入對《新鄉(xiāng)市城市中小學校幼兒園規(guī)劃建設條例》、《新鄉(xiāng)市城市園林綠化條例》等2項法規(guī)草案的前期調(diào)研和起草工作，對法規(guī)草案進行可行性、必要性和專業(yè)性作充分的調(diào)查、論證和研究，在確認與法律法規(guī)無沖突的前提下，提出專門委員會的審查意見，較好地保證了審查質(zhì)量。第三，加強與相關(guān)部門的聯(lián)系協(xié)調(diào)，共同做好對法規(guī)草案的審議工作，嚴把法規(guī)審議關(guān)，努力提高立法質(zhì)量和水平。市人大相關(guān)專門委員會還就《新鄉(xiāng)市南太行旅游度假區(qū)保護條例》、《新鄉(xiāng)市南太行森林資源保護條例》、《新鄉(xiāng)市傳統(tǒng)村落保護條例》開展立法調(diào)研，配合省人大對《河南省人口與計劃生育條例（修訂草案）》、《河南省黃河防汛條例（草案）》《河南省社會科學普及條例（草案）》、《河南省預防職務犯罪條例》、《河南省獎勵和保護見義勇為人員條例》、《河南省職業(yè)培訓條例》等法規(guī)條例進行立法調(diào)研，提出意見和建議。

（二）增強人大監(jiān)督效果，在常委會審議工作中發(fā)揮作用。第一，聚焦社會熱點，提出人大常委會審議議題。科學、正確地選擇，確定常委會會議審議的議題是一項重要的工作。市人大各專門委員會圍繞義務教育均衡發(fā)展、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、大東區(qū)規(guī)劃建設、司法公開、黃河水資源綜合利用等社會廣泛關(guān)注的熱點，確定常委會會議和主任會議審議工作議題建議，積極開展調(diào)查研究。通過專題調(diào)研查找問題、提出意見建議，形成專題調(diào)研報告第二，協(xié)助人大常委會提高專項工作報告的審議質(zhì)量。常委會會議題確定之后，專門委員會按照各自的職責分工，向常委會會議提出相關(guān)監(jiān)督工作方案，對準備提交常委會會議審議的專項工作報告，各有關(guān)專門委員會認真進行初審，提出初審意見。為規(guī)范和推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，協(xié)助常委會組織代表實地視察土地流轉(zhuǎn)服務中心、家庭農(nóng)場和專業(yè)合作社，廣泛征求群眾意見。向市政府提出切實做好引導、管理和服務保障工作，加大財政與項目資金扶持力度，促進我市農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)的建議。相關(guān)專門委員會還針對南太行旅游、黃河灘區(qū)扶貧、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、安全生產(chǎn)監(jiān)管等社會關(guān)注、群眾關(guān)心的問題，組織專題視察和調(diào)研，對市“一府兩院”工作報告及整改情況報告提出意見建議。在調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，起草調(diào)查報告，對“一府兩院”工作作出客觀公正的評價，實事求是地指出存在的問題，從而為提高常委會會議的審議質(zhì)量打下堅實的基礎(chǔ)。第三，跟蹤督辦常委會審議意見的落實。各專門委員會對常委會會議審議意見，采取多種方式和措施，加強督促檢查，并在規(guī)定時間內(nèi)向主任會議匯報，推動審議意見的貫徹落實。為保障《新鄉(xiāng)市人大常委會關(guān)于加強城市管理工作的決定》的貫徹執(zhí)行，協(xié)助常委會通過視察調(diào)研、督導檢查、聽取報告等方式，加強跟蹤問效和督辦落實，推動了我市“雙城”創(chuàng)建工作和城市管理水平的提高。協(xié)助常委會聽取了市政府關(guān)于義務教育均衡發(fā)展工作審議意見辦理情況的報告，群眾關(guān)心的擇校熱、大班額等問題得到一定程度的緩解。

（三）保證憲法、法律法規(guī)的有效實施，支持“一府兩院”工作中發(fā)揮作用。保證國家憲法和法律法規(guī)在本行政區(qū)域?qū)嵤┦堑胤饺舜髮ｉT委員會的重要職責，地方組織法規(guī)定地方各級人民代表大會的職權(quán)之一是在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常委會決議、決定的遵守和執(zhí)行，保證國家計劃和國家預算的執(zhí)行。協(xié)助常委會開展執(zhí)法檢查。市人大相關(guān)專門委員會充分發(fā)揮職能作用，協(xié)助常委會配合省人大常委會開展了對環(huán)境保護法、種子法、消防法、知識產(chǎn)權(quán)保護法、水法等法律法規(guī)的執(zhí)法檢查。認真做好執(zhí)法檢查的前期準備工作，制定執(zhí)法檢查方案。成立執(zhí)法檢查組，擬定工作方案并具體組織實施，通過聽取匯報、查看資料、召開座談會等多種形式，形成執(zhí)法檢查報告提請常委會主任會議審議。協(xié)助常委會認真開展規(guī)范性文件備案審查工作，共協(xié)同審查、備案規(guī)范性文件10余件，協(xié)助跟蹤糾正備案審查中發(fā)現(xiàn)的問題，確保國家的法制統(tǒng)一。

（四）跟蹤督辦抓好落實，在辦理代表議案和建議、批評、意見工作中發(fā)揮作用。人大各專門委員會發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢和特點，協(xié)助常委會認真做好辦理工作，督促有關(guān)問題的解決，切實保障人大代表的權(quán)益，維護人民群眾的利益。對一些涉及人民群眾切實利益，代表反映比較集中的重點辦理的建議批評意見，有關(guān)專門委員會應進行跟蹤督辦，抓好落實。2016年，在各專門委員會對代表建議督辦跟進下，在常委會會議上專題聽取建議承辦單位關(guān)于代表建議辦理的專項工作報告，并對其進行了滿意度測評，改變了過去不直接對市人大常委會負責的狀況，提高建議所提問題的解決率，推動重點難點問題解決。針對羅全高等代表提出的“關(guān)于設立民辦教育發(fā)展專項資金的建議”和張彩霞等代表提出的“關(guān)于加大資金投入力度，扶持民辦教育發(fā)展的建議”，市政府出臺了《新鄉(xiāng)市人民政府關(guān)于支持民辦教育發(fā)展的意見》，自2016年起。市財政每年設立500萬元的民辦教育發(fā)展專項資金，并要求各縣（市）、區(qū)政府也設立相應的專項資金，充分發(fā)揮財政資金引導作用，鼓勵民間資金投資教育事業(yè)。

二、新鄉(xiāng)市人大專門委員會工作中存在的問題

而從當前人大專門委員會人員結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀來看，存在不少不合理問題，一直影響著人大及其常委會作用的有效發(fā)揮，主要表現(xiàn)在：一是專門委員會組成人員數(shù)量分布不盡合理，特別是一些對口專業(yè)較多的專門委員會，其組成人員人數(shù)偏少，難以適應實際工作需要。二是專門委員會組成人員的平均年齡偏高，尤其是駐會組成人員平均年齡偏高，形不成梯次，大多數(shù)只能任職一屆，沒有形成梯次結(jié)構(gòu)。換屆時基本上全換一遍，不利于保持人大工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。三是專門委員會組成人員中多數(shù)都是兼職。他們一般只是出席專門委員會的會議，很難抽出時間參加專委的調(diào)查研究、執(zhí)法檢查等活動。必須的工作都難以到位，更談不上深入研究專門委員會的工作，提高專門委員會的工作水平。四是知識結(jié)構(gòu)不盡合理。專門委員會應當在某個領(lǐng)域或某些方面具有專業(yè)優(yōu)勢，但事實上在組成人員的知識結(jié)構(gòu)上并沒有具備這種優(yōu)勢。在人員安排時，往往考慮了學歷，忽略了專業(yè)知識，忽略了有的專門委員會對其組成人員身份的特殊要求。

三、加強地方人大專門委員會建設的幾點思考

結(jié)合新鄉(xiāng)市人大專門委員會工作實際，不斷加強地方人大專門委員會建設，我認為主要應當從以下幾個方面著手。

（一）明確地方人大專門委員會的法律地位。專門委員會的設立，不僅有利于加強人大及其常委會工作和自身建設，也有利于人大及其常委會對帶有全局性、根本性、長遠性問題的監(jiān)督，對于保障人大及其常委會經(jīng)常性工作的有效開展，更好地發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的職能作用具有重要意義。專門委員會組成人員由地方人民代表大會主席團在代表中提名，大會表決通過，任期與地方人民代表大會一致。各專門委員會在本級人民代表大會及其常務委員會領(lǐng)導下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案；對屬于本級人民代表大會及其常務委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進行調(diào)查研究，提出建議。在會議期間，各專門委員會行使職權(quán)，接受地方人民代表大會的領(lǐng)導，在閉會期間繼續(xù)行使職權(quán)，接受地方人大常委會的領(lǐng)導，協(xié)助完成地方人大常委會和主任會議相關(guān)的監(jiān)督工作任務和其它工作任務。

（二）優(yōu)化專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)。人大專門委員會的工作是嚴格依法按規(guī)范和程序進行的工作，具有很強的有法律性、專業(yè)性和權(quán)威性等特點，在決定專門委員會委員人選時，要吸收本專業(yè)的年富力強的專家學者作為專門委員會成員，保證大部分委員精通委員會工作業(yè)務。著力優(yōu)化專職結(jié)構(gòu)，提高專委會組成人員的專職化比例。注意從人大工作機關(guān)和辦事機構(gòu)內(nèi)部選拔年富力強的同志擔任專職委員。也可以制定相應的制度、法規(guī)規(guī)定各專門委員會組成人員中專職委員的比例并保證實施。為保持委員會工作的連續(xù)性，應保證專門委員會組成人員二分之一以上能夠任滿兩屆，適當增加中青年委員人數(shù)，使專門委員會委員的年齡結(jié)構(gòu)更為合理，增強專委會工作的生機和活力。

（三）進一步加強專門委員會自身建設。要充分體現(xiàn)人大專門委員會的專業(yè)特色。注重優(yōu)化專門委員會組成人員的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，認真分析代表專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，認真分析代表的專業(yè)知識、學歷背景、履職能力，合理配備各專委會組成人員，保證既要有專業(yè)分工，又要有各方面專業(yè)人才。注重配備相關(guān)專業(yè)知識人員，在專門委員會下設立咨詢專家?guī)欤瑢＜規(guī)斓某蓡T應當是相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威和專家，解決專門委員會不“?！钡膯栴}，同時也解決專門委員會人手不夠的問題。加強對專門委員會的理論培訓工作，對專門委員會成員進行業(yè)務理論、政策法律和人大知識的培訓學習，不斷提高人大專門委員會履行職能的能力和工作和向心力。

（四）完善地方人大專門委員會各項工作制度。建立各項工作制度，是完善地方人大專門委員會工作機制的重要內(nèi)容。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，全面梳理專門委員會的法定職能，明確專門委員會法律性質(zhì)、組成人員要求、工作職責、工作范疇、議事規(guī)則和運作規(guī)范等，建立完善專門委員會之間工作協(xié)調(diào)制度，同時盡可能理清與常委會工作機構(gòu)交叉重合的職能。使專門委員會在選擇工作內(nèi)容時，突出專業(yè)特點，有所為，有所不為；在確定工作方式時，突出民主性、法定性和規(guī)范性，保證工作程序完備合法；在確定工作目標時，突出求真務實、講究工作效率，充分體現(xiàn)其專業(yè)優(yōu)勢和水平。建立專門委員會定期向人大及其常委會報告工作制度，促進人大常委會工作的不斷完善和深化。

（五）要明確人大專門委員會的議事原則。專門委員會的工作方式?jīng)Q定了專門委員會的工作必須遵循以下原則：一是堅持民主集中制原則。在討論決定問題時，必須堅持走群眾路線，集思廣益，充分發(fā)揚民主，嚴格依照法定程序進行。在此基礎(chǔ)上，由會議主持者集中集體的智慧，按照較多數(shù)原則就有關(guān)事項作出決斷。二是集體行使職權(quán)的原則。專門委員會舉行全體會議必須由組成人員的過半數(shù)出席，才能舉行。討論和決定問題時，必須由全體組成人員的過半數(shù)通過才能產(chǎn)生法律效力。專門委員會中任何一個組成人員都無權(quán)代表專門委員會作出任何決定，也無權(quán)執(zhí)行人大專門委員會的職權(quán)。三是服從人大及其常委會領(lǐng)導和決定的原則。地方組織法規(guī)定，各專門委員會在本級人民代表大會及其常務委員會的領(lǐng)導下開展工作，這就從法律上規(guī)定了專門委員會在開展各項工作時，必須在人大及其常委會框架下進行，不能超越人大及其常委會的職權(quán)。