借力“法律智囊團(tuán)” 提高依法履職水平

——關(guān)于新鄉(xiāng)市人大系統(tǒng)建立法律顧問(wèn)制度的調(diào)研與思考

新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)

黨的十八屆三中全明確提出：要普遍建立法律顧問(wèn)制度。市縣級(jí)人大常委會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，處在民主法治的第一線，承擔(dān)著全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要任務(wù)，通過(guò)借助法律專(zhuān)業(yè)人員力量，監(jiān)督和支持“一府一委兩院”依法行政、依法監(jiān)察、公正司法具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。2009年，新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)在全省人大系統(tǒng)率先聘任了5名法律顧問(wèn)，部分縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)也相繼聘任了法律顧問(wèn)，為常委會(huì)依法立法、依法監(jiān)督、依法決定重大事項(xiàng)等方面，提供法律咨詢(xún)和建議。如何更加有效地發(fā)揮人大法律顧問(wèn)組的作用，2018年8月至9月，新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)調(diào)研組采取座談走訪、問(wèn)卷調(diào)查等多種形式，深入到衛(wèi)輝市、原陽(yáng)縣等（縣、市）人大常委會(huì)，對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，力求進(jìn)一步提煉經(jīng)驗(yàn)，找準(zhǔn)問(wèn)題，提出對(duì)策建議，推進(jìn)人大法律顧問(wèn)工作更加規(guī)范發(fā)展，為法治新鄉(xiāng)建設(shè)作出積極貢獻(xiàn)。

一、基本做法及成效

（一）嚴(yán)格選聘條件和方式，夯實(shí)人大法律顧問(wèn)工作基礎(chǔ)。

為選聘出一批業(yè)務(wù)精通、德才兼?zhèn)涞姆深檰?wèn)，新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)及縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)按照公開(kāi)、公正、擇優(yōu)的原則，多元化、多渠道遴選政治素養(yǎng)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)水平高、敬業(yè)精神佳的專(zhuān)家學(xué)者、律師作為法律顧問(wèn)的重要來(lái)源，逐步提高人大法律顧問(wèn)的專(zhuān)業(yè)化水平。2009年，新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)選聘法律顧問(wèn)采取個(gè)人自愿報(bào)名、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)推薦等方式，由市人大法制室會(huì)同人大常委會(huì)相關(guān)部門(mén)組成考察組對(duì)候選人進(jìn)行考察，從本市法律專(zhuān)家和執(zhí)業(yè)律師中選聘了5名法律顧問(wèn)，聘用任期為2年。2014年至2018年，市人大常委會(huì)先后兩次對(duì)法律顧問(wèn)進(jìn)行了重新聘任，人員由5人增加到8人，聘用任期延長(zhǎng)至5年。其中，河南師范大學(xué)法學(xué)院副教授2名、新鄉(xiāng)醫(yī)學(xué)院副教授1名、律師5名。常委會(huì)印發(fā)了聘任通知，在常委會(huì)上正式向法律顧問(wèn)頒發(fā)了聘任書(shū)。延津縣、輝縣市人大常委會(huì)聘任法律顧問(wèn)注重在從事法律工作的人大代表中選聘。原陽(yáng)縣人大常委會(huì)選聘法律顧問(wèn)的條件為：堅(jiān)決擁護(hù)黨的路線、方針、政策，模范遵守憲法和法律;具有良好的職業(yè)道德和社會(huì)責(zé)任感;具有良好的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和豐富的法律實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)，有一定的專(zhuān)業(yè)影響力。衛(wèi)輝市人大組織人員對(duì)法律顧問(wèn)候選人進(jìn)行考察，既考察其業(yè)務(wù)能力，又注重個(gè)人政治品德。在調(diào)研中我們了解到，新鄉(xiāng)市下轄的12個(gè)縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)中，目前已有8個(gè)縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)（衛(wèi)輝市、輝縣市、原陽(yáng)縣、延津縣、封丘縣、長(zhǎng)垣縣、衛(wèi)濱區(qū)、紅旗區(qū)）聘請(qǐng)有法律顧問(wèn)，全市人大系統(tǒng)法律顧問(wèn)達(dá)33人。

（二）明確職責(zé)和履職要求、促進(jìn)法律顧問(wèn)制度化、規(guī)范化管理。

新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)及縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)相繼建立了法律顧問(wèn)制度，對(duì)法律顧問(wèn)如何履職提出了明確要求，努力做到開(kāi)展工作有據(jù)可依、有章可循。2009年10月，經(jīng)新鄉(xiāng)市十一屆人大常委會(huì)主任會(huì)議研究同意，市人大常委會(huì)出臺(tái)了《新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)法律顧問(wèn)組工作辦法》，明確了法律顧問(wèn)組在立法調(diào)研、執(zhí)法檢查、重大事項(xiàng)決定、規(guī)范性文件備案審查、涉法案件督查等方面的工作職責(zé)。同時(shí)規(guī)定了法律顧問(wèn)組的工作原則，法律顧問(wèn)在履行職責(zé)時(shí)，要恪守職業(yè)道德，保守人大工作秘密，未經(jīng)常委會(huì)主任會(huì)議許可，不得向外公開(kāi)或泄露常委會(huì)的文件資料和有關(guān)情況，不得利用工作便利謀取個(gè)人私利。衛(wèi)輝市、原陽(yáng)縣人大常委會(huì)下發(fā)了聘任法律顧問(wèn)的通知，提出法律顧問(wèn)要列席人大常委會(huì)會(huì)議、主任會(huì)議、工作委員會(huì)會(huì)議，并就討論的有關(guān)事項(xiàng)提供法律意見(jiàn)和建議。輝縣市要求法律顧問(wèn)為人大常委會(huì)制定規(guī)范性文件以及有關(guān)決定、決議提供法律依據(jù)和意見(jiàn)。長(zhǎng)垣縣要求法律顧問(wèn)為人大常委會(huì)辦理公民、法人和其他組織的申訴、控告案件以及實(shí)施個(gè)案監(jiān)督工作提供法律咨詢(xún)和服務(wù)。這些制度對(duì)法律顧問(wèn)工作程序、工作方式、權(quán)利義務(wù)、日常管理等內(nèi)容都作了規(guī)范，進(jìn)一步促進(jìn)了法律顧問(wèn)工作的制度化和規(guī)范化。

（三）法律顧問(wèn)工作范圍不斷拓展，職能作用不斷發(fā)揮。

近年來(lái)，新鄉(xiāng)市人大系統(tǒng)法律顧問(wèn)圍繞各級(jí)人大常委會(huì)的主要任務(wù)和重點(diǎn)工作，緊扣立法、重大事項(xiàng)決定、監(jiān)督、規(guī)范性文件備案審查等職權(quán)的行使，認(rèn)真履行職責(zé)，努力為人大常委會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、高效、及時(shí)、準(zhǔn)確的法律服務(wù)，充分發(fā)揮了法律“智囊團(tuán)”作用。

1、參與地方性法規(guī)制定，促進(jìn)民主立法、科學(xué)立法。2015年11月，新鄉(xiāng)市人大具有了城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)方面的立法權(quán)限。人大常委會(huì)充分發(fā)揮法律顧問(wèn)作用，完善法律顧問(wèn)有序參與立法的途徑和方式，組織他們積極參與地方性法規(guī)的起草、調(diào)研、論證等工作。法律顧問(wèn)先后參與了市人大常委會(huì)組織的城市綠化、市容和環(huán)境衛(wèi)生等方面的立法調(diào)研，提出立法意見(jiàn)建議20余條，其中,“加強(qiáng)

古樹(shù)名木后備資源的保護(hù)”、“加強(qiáng)對(duì)市容和環(huán)境衛(wèi)生的宣傳教育，增強(qiáng)市民維護(hù)市容和環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)”等多條建議被采納。在制定《新鄉(xiāng)市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)條例》中，法律顧問(wèn)提出了應(yīng)建立教育用地儲(chǔ)備制度和聯(lián)審聯(lián)批工作制度，對(duì)有效解決城區(qū)義務(wù)教育學(xué)位不足，規(guī)劃配建不到位等問(wèn)題起到了積極作用。

2、嚴(yán)把審查關(guān)，確保規(guī)范性文件的合法性。

新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)積極發(fā)揮法律顧問(wèn)作用，對(duì)于復(fù)雜或?qū)I(yè)性較強(qiáng)的規(guī)范性文件，注重發(fā)揮法律顧問(wèn)的作用。采取法制室和法律顧問(wèn)相結(jié)合的會(huì)審辦法，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的審查和糾錯(cuò)力度，推動(dòng)法律顧問(wèn)角色由“消防員”向“守門(mén)員”轉(zhuǎn)變。定期召開(kāi)法律顧問(wèn)座談會(huì)，對(duì)備案的規(guī)范性文件，尤其是市政府的文件逐條逐款討論，確保審查質(zhì)量，在對(duì)《新鄉(xiāng)市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》、《新鄉(xiāng)市人民政府關(guān)于在城區(qū)全面禁止燃放煙花爆竹的決定》、《新鄉(xiāng)市公安局關(guān)于市區(qū)內(nèi)實(shí)施電（機(jī)）動(dòng)三、四輪車(chē)限行的通告》等文件進(jìn)行審查時(shí)，提出修改意見(jiàn)達(dá)10多項(xiàng)。對(duì)不屬于規(guī)范性文件的予以退回，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要求制定機(jī)關(guān)作出解釋、補(bǔ)充材料。新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)不斷探索法律顧問(wèn)參與人大內(nèi)部制度的修訂等工作，先后協(xié)助人大常委會(huì)和機(jī)關(guān)對(duì)《新鄉(xiāng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作辦法》、《新鄉(xiāng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》、《新鄉(xiāng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議議事規(guī)則》等20多項(xiàng)規(guī)章制度進(jìn)行了認(rèn)真修改。同時(shí)，組織法律顧問(wèn)對(duì)規(guī)范性文件備案工作辦法提出修改意見(jiàn)，對(duì)備案審查程序、接受登記、審查范圍、存在違法或不適當(dāng)情形的處理方式等具體事項(xiàng)做了更為明確的規(guī)定。衛(wèi)輝市、原陽(yáng)縣將修訂的規(guī)章制度組織法律顧問(wèn)逐項(xiàng)逐條進(jìn)行審查，并對(duì)每項(xiàng)規(guī)章制度形成審查意見(jiàn)。

3、積極參與監(jiān)督工作，提高常委會(huì)決策的法治化、科學(xué)化水平。

新鄉(xiāng)市各級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)與法律顧問(wèn)的聯(lián)系，邀請(qǐng)他們列席人大常委會(huì)會(huì)議、參與執(zhí)法檢查、視察調(diào)研、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)等工作，提出法律意見(jiàn)和建議，為常委會(huì)決策把好“合法關(guān)、程序關(guān)、責(zé)任關(guān)”三關(guān)，彌補(bǔ)了委員中缺乏法律專(zhuān)業(yè)人員的短板，提高了常委會(huì)決策的法治化、科學(xué)化水平。近三年來(lái)，市人大法律顧問(wèn)參與人大常委會(huì)視察執(zhí)法檢查、調(diào)研活動(dòng)30余次，提出了多條法律意見(jiàn)和建議。如，在聽(tīng)取和審議市檢察院關(guān)于刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督工作情況的報(bào)告時(shí)，法律顧問(wèn)提出要加強(qiáng)對(duì)刑罰變更執(zhí)行的同步監(jiān)督,健全社區(qū)矯正制度，保證刑罰執(zhí)行公正有效等建議。在參與建筑法執(zhí)法檢查中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違反建設(shè)程序、質(zhì)量安全措施不到位等問(wèn)題，提出要強(qiáng)化對(duì)建筑領(lǐng)域的監(jiān)督管理，嚴(yán)查未批先建等違法現(xiàn)象。在進(jìn)行交通事故責(zé)任糾紛案件審理工作調(diào)研時(shí)，法律顧問(wèn)提出：“交強(qiáng)險(xiǎn)”將醫(yī)療費(fèi)用限制在“醫(yī)保范圍內(nèi)”以及醫(yī)療、人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害限額分項(xiàng)賠償?shù)囊?guī)定不合理，并提出多條建議，得到了相關(guān)部門(mén)的重視和關(guān)注。

4、參與信訪問(wèn)題的接待和處理，促進(jìn)信訪工作法治化。

新鄉(xiāng)市人大建立了法律顧問(wèn)參與信訪工作制度。要求法律顧問(wèn)對(duì)行政執(zhí)法和司法問(wèn)題的信訪案件提供法律咨詢(xún)，維護(hù)信訪群眾的合法權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定。市人大常委會(huì)信訪工作機(jī)構(gòu)和工作委員會(huì)根據(jù)來(lái)信來(lái)訪案件所涉及的法律問(wèn)題，提出需請(qǐng)法律顧問(wèn)參與接待處理的擬辦意見(jiàn)，報(bào)請(qǐng)人大常委會(huì)分管主任審批。對(duì)一些對(duì)涉法重大、疑難和典型信訪案件，信訪工作機(jī)構(gòu)提前向法律顧問(wèn)通報(bào)基本案情，提供相關(guān)材料，組織召開(kāi)案件的協(xié)調(diào)會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取法律顧問(wèn)意見(jiàn)。近五年來(lái)，新鄉(xiāng)市人大法律顧問(wèn)組協(xié)助有關(guān)人大常委會(huì)處理重大涉法涉訴信訪案件40余件，參與信訪事項(xiàng)協(xié)調(diào)會(huì)10余次，提供法律意見(jiàn)近百條。內(nèi)容主要涉及勞動(dòng)爭(zhēng)議、拖欠農(nóng)民工工資、拆遷補(bǔ)償、土地承包流轉(zhuǎn)費(fèi)用等。原陽(yáng)縣人大法律顧問(wèn)協(xié)助信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)信訪人進(jìn)行法律宣傳教育，提供法律咨詢(xún)，做好疏導(dǎo)息訴工作。衛(wèi)輝市人大組織法律顧問(wèn)為“老大難”的信訪群眾釋疑解惑，對(duì)其進(jìn)行法制教育，對(duì)受理的各類(lèi)疑難信訪案件提出法律意見(jiàn)，有效地維護(hù)了人大權(quán)威和群眾合法權(quán)益。

二、存在問(wèn)題

（一）對(duì)法律顧問(wèn)的認(rèn)識(shí)不到位。

就整個(gè)人大系統(tǒng)而言，個(gè)別單位主要領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)法制工作負(fù)責(zé)人對(duì)聘請(qǐng)法律顧問(wèn)的重要性認(rèn)識(shí)還不到位，新鄉(xiāng)市目前還有4個(gè)縣區(qū)人大沒(méi)有聘請(qǐng)法律顧問(wèn)。有個(gè)別縣區(qū)對(duì)遇到的法律問(wèn)題，固定咨詢(xún)一位比較熟悉的律師，但從未頒發(fā)過(guò)聘書(shū)，也未給予任何費(fèi)用，不能確切認(rèn)定為是人大的法律顧問(wèn)。雖然在工作中，解決了一部分法律問(wèn)題，但缺乏嚴(yán)肅性，如果出現(xiàn)問(wèn)題，難以確定責(zé)任。整個(gè)人大系統(tǒng)聘請(qǐng)法律顧問(wèn)的情況，與政府系統(tǒng)相比，有很大差距。據(jù)了解，新鄉(xiāng)市各級(jí)政府和具有執(zhí)法職能的絕大多數(shù)局委都已聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，法律顧問(wèn)制度落實(shí)相對(duì)更到位。

（二）聘任法律顧問(wèn)的門(mén)檻不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

目前，各縣區(qū)人大聘請(qǐng)的法律顧問(wèn)情況有所不同，在已聘請(qǐng)法律顧問(wèn)的8個(gè)縣區(qū)級(jí)人大中，其中5個(gè)縣區(qū)人大常委會(huì)聘請(qǐng)的顧問(wèn)是專(zhuān)職律師，3個(gè)縣人大聘請(qǐng)的是具有律師執(zhí)業(yè)證的公職人員。按照中共中央辦公、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2016]30號(hào)）文件規(guī)定，“黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部專(zhuān)門(mén)從事法律事務(wù)的工作人員可以擔(dān)任法律顧問(wèn)。法律事務(wù)較少的縣級(jí)以上地方黨委和政府工作部門(mén)可以配備兼職人員履行法律顧問(wèn)職責(zé)。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)可以設(shè)立公職律師。公職律師履行黨政機(jī)關(guān)法律顧問(wèn)承擔(dān)的職責(zé)，可以受所在單位委托，代表所在單位從事律師法律服務(wù)?！钡珱](méi)有規(guī)定在職公職人員可以擔(dān)任外單位法律顧問(wèn)。就人大工作實(shí)際而言，“一府兩院”是人大常委會(huì)監(jiān)督的對(duì)象。聘請(qǐng)?jiān)诼毞ㄔ?、檢察院或者司法局公職人員擔(dān)任人大法律顧問(wèn)，在一定程度上會(huì)影響法律顧問(wèn)作用的發(fā)揮。

（三）法律顧問(wèn)參與人大工作還不夠具體深入。

目前，一些縣（市、區(qū)）法律顧問(wèn)參與人大工作多是列席人大常委會(huì)，參加立法調(diào)研、執(zhí)法檢查等工作。在重大決策前介入少，或者根本沒(méi)有介入。同時(shí)，提出的法律意見(jiàn)多數(shù)為口頭咨詢(xún)意見(jiàn)，缺乏嚴(yán)肅性。對(duì)人大法制工作提出的建設(shè)性意見(jiàn)或?qū)嶋H解決問(wèn)題不多，未能充分發(fā)揮好其法務(wù)上的參謀、助手作用。法律顧問(wèn)參與工作不夠具體深入的問(wèn)題，也與人大本身的工作性質(zhì)有關(guān)，人大工作宏觀指導(dǎo)性強(qiáng)，與政府具體執(zhí)法不同。如何更好地發(fā)揮人大法律顧問(wèn)的作用，需要進(jìn)一步探索和研究。

（四）法律顧問(wèn)報(bào)酬支付標(biāo)準(zhǔn)不一。

法律顧問(wèn)經(jīng)費(fèi)因缺乏制度支撐，隨意性較大，長(zhǎng)效機(jī)制有待完善。目前，新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)法律顧問(wèn)補(bǔ)貼是以每人每年1萬(wàn)元來(lái)支付的，但縣區(qū)人大中僅有1個(gè)縣給予法律顧問(wèn)少量交通補(bǔ)貼，其余縣區(qū)人大均沒(méi)有支付任何報(bào)酬。與政府系統(tǒng)對(duì)比，政府部門(mén)法律顧問(wèn)報(bào)酬基本在每人每年2萬(wàn)至5萬(wàn)，如遇需要出庭的重大法律事務(wù)還會(huì)另行付費(fèi)。支付報(bào)酬相對(duì)較高。

三、對(duì)策及建議

（一）提高對(duì)聘任法律顧問(wèn)必要性的認(rèn)識(shí)。人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，開(kāi)展的監(jiān)督、立法、重大事項(xiàng)決定等工作，都需要法律專(zhuān)業(yè)人員提供更有針對(duì)性的、準(zhǔn)確性的法律指導(dǎo)和法律服務(wù)，以彌補(bǔ)人大內(nèi)部法律人員不足的短板。各級(jí)人大主要負(fù)責(zé)人要從組織建設(shè)、制度建設(shè)和法律顧問(wèn)實(shí)際工作上給予全面支持，要經(jīng)常征求和聽(tīng)取法律顧問(wèn)的意見(jiàn)建議，協(xié)調(diào)解決工作中遇到的困難和問(wèn)題，進(jìn)一步提供各項(xiàng)服務(wù)保障，為法律顧問(wèn)工作順利開(kāi)展創(chuàng)造良好的條件。

（二）建立公平競(jìng)爭(zhēng)的選聘制度。要加強(qiáng)對(duì)人大法律顧問(wèn)的規(guī)范選用，可以通過(guò)競(jìng)聘的方式進(jìn)行，實(shí)行“擇優(yōu)選用”。還要根據(jù)人大的實(shí)際工作量體裁衣，選擇適合人大工作需求的法律專(zhuān)家，發(fā)揮既精通法律又熟悉人大工作的優(yōu)勢(shì)，為人大依法履職、依法決策提供高質(zhì)量服務(wù)。

（三）健全工作目標(biāo)考核評(píng)價(jià)體系。要建立“有序競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰”的動(dòng)態(tài)管理方式，推行法律顧問(wèn)出具書(shū)面法律建議書(shū)制度以及年度述職報(bào)告制度。建立法律顧問(wèn)綜合考評(píng)機(jī)制，明確考核時(shí)間、內(nèi)容和方式方法，考核結(jié)果作為續(xù)聘、解聘的主要依據(jù)，以激發(fā)法律顧問(wèn)工作的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和積極性，提高工作效率和水平。

（四）建立法律顧問(wèn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。要統(tǒng)一法律顧問(wèn)的報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)，將其作為法律顧問(wèn)制度的重要內(nèi)容予以明確規(guī)定。要將聘請(qǐng)法律顧問(wèn)等購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)相關(guān)費(fèi)用，按照本級(jí)財(cái)政預(yù)算管理要求，統(tǒng)籌安排，作為專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)予以保障，推動(dòng)人大法律顧問(wèn)工作順利開(kāi)展。