以五抓為著力點 依法推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作

——關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團履職情況的實踐與思考

衛(wèi)輝市人大常委會

為了進一步健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度，充分發(fā)揮基層國家權力機關作用，我省人大常委會在1989年制定《河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團工作條例》的基礎上，于2016年11月重新予以修訂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議期間的主持機構和閉會期間的工作機構，如何在新時代新探索新要求下，以貫徹實施《條例》為抓手，充分發(fā)揮職能，強化規(guī)范管理，提高監(jiān)督實效，仍是一個需要不斷思考探索的課題。做為一名基層人大工作者，根據(jù)近期調研衛(wèi)輝市貫徹實施《條例》的情況，粗淺探討依法推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的一些思路和辦法。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的現(xiàn)狀

近年來，衛(wèi)輝市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團認真學習習近平新時代中國特色社會主義思想，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，認真履行憲法和法律賦予的各項職權，立足新時代、把握新使命、開啟新征程、展現(xiàn)新作為。

（一）重視與支持并重，促進《條例》貫徹實施

1、兩級黨委高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作。首先是衛(wèi)輝市委重視。中央、省委和新鄉(xiāng)市委關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的意見出臺后，衛(wèi)輝市委及時制定了《關于進一步加強和改進人大工作的意見》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作提出了要求，進行了規(guī)范。并且每年最少安排一次市委常委會，專題聽取市人大常委會黨組關于縣鄉(xiāng)人大工作的匯報，給縣鄉(xiāng)人大出題目、交任務。同時，在干部選拔、人員配備上都按要求落實，積極支持縣鄉(xiāng)兩級人大依法開展監(jiān)督。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委支持。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對人大工作比較重視，都能定期聽取人大工作的匯報，支持人大依法履行職能，幫助人大解決工作中的困難和問題。

2、市人大常委會加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團工作的督促指導。一是邀請列席市人大常委會加強示范引導。2015年以來，衛(wèi)輝市召開人大常委會時，將原來的邀請部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席改為全部列席，讓他們全程參與市人大常委會會議的全過程，借鑒依法監(jiān)督的內容，學習依法監(jiān)督的方法，以會代訓，指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展工作。二是加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的培訓。2017年8月15日-20日，組織新一屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席，赴全國人大深圳培訓基地參加全國地方人大代表和干部培訓班。今年準備秋冬季再次進行培訓，并形成制度。同時，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展代表培訓。為解決以鄉(xiāng)為單位培訓分散、不便組織等問題，堅持縣鄉(xiāng)人大共同辦班的思路，每年至少對縣鄉(xiāng)兩級人大代表集中培訓一次。三是開展創(chuàng)先爭優(yōu)活動，加強督促指導。長期堅持開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團創(chuàng)先爭優(yōu)活動，年初進行安排布置，年中召開座談會進行點評，年底按百分制開展考核評比，次年春季結合市人大年度工作計劃召開表彰動員會。

3、積極開展《條例》執(zhí)法檢查。衛(wèi)輝市把貫徹實施《條例》作為依法推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的有力抓手，一是列入年度監(jiān)督計劃。今年1月份，根據(jù)省人大常委會工作報告，及時把對《條例》執(zhí)法檢查列入人大常委會2018年工作要點和監(jiān)督計劃，并在衛(wèi)輝市十四屆人大常委會第十八次主任會議上專題研究部署。二是認真開展執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查工作從6月28日開始，到8月底結束，共分宣傳發(fā)動、自查自糾、執(zhí)法檢查和匯報總結四個階段進行。8月15日開始，衛(wèi)輝市人大分四組深入全市13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取聽取匯報、實地察看、查閱有關資料的方式，對全市貫徹實施《條例》情況進行檢查。三是聽取匯報，開展評議。8月21日，第十九次主任會議專題聽取四個執(zhí)法檢查組的執(zhí)法檢查情況匯報，并形成衛(wèi)輝市人大常委會對《河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團工作條例》貫徹執(zhí)行情況的執(zhí)法檢查報告。8月28日，市十四屆人大常委會第十四次會議對執(zhí)法檢查報告進行了審議。

（二）內容與形式并重，依法發(fā)揮作用

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在市人大常委會的指導和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導下，認真貫徹《條例》，依法履行職權，在推進基層民主建設、促進農村經(jīng)濟發(fā)展和社會各項事業(yè)進步等方面都發(fā)揮了積極作用。一是組織機構健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團人數(shù)均符合《條例》規(guī)定，除人口較多的李源屯鎮(zhèn)主席團成員15人外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員均由7－13人組成。13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席均為專職，正科級實職，均為黨委成員。同時人大主席團辦公室都配備有1名專職工作人員。二是人代會按要求召開。從會議次數(shù)看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大按照《條例》要求，2017年和2018年均召開了兩次人代會。從會議材料看，人大會議請示、時間決定、會議議程、各類名單、各項報告、會議決議等比較齊全。從建議辦理看，13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表建議數(shù)量在7至15件，辦理比較規(guī)范。從憲法宣誓看，2017年共組織當選人員憲法宣誓52人，大大增強了國家公職人員尊重憲法、崇尚法治的意識。三是綜合保障到位。首先是經(jīng)費有保障。衛(wèi)輝市13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2018年有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)費和代表活動經(jīng)費列入了同級財政預算，其他6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用實報實銷的辦法。其次是市人大及時支持。市人大常委會連續(xù)幾年，多次給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大下?lián)芙?jīng)費，使其購買辦公電腦、文件柜、檔案盒及憲法宣誓臺等。再次是代表活動有陣地。2015年，衛(wèi)輝市人大印發(fā)了《關于加強人大代表之家和人大代表小組活動室規(guī)范化建設指導意見》，精心指導13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展“代表之家”建設工作并取得較好成效。

（三）責任意識與業(yè)務能力并重，展示人大形象

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團會議按要求舉行。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每季度能舉行一次主席團會議。二是組織代表學習培訓。除了參加市里的集中培訓外，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年集中培訓人大代表一到兩次。三是積極開展視察調研和評議工作。人大主席團能夠每年組織代表開展視察和調研活動2－4次，每年年底開展評議“七站八所”工作已成為“規(guī)定動作”。四是聚力中心工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大把脫貧攻堅、環(huán)境治理、招商引資、維護穩(wěn)定、促進經(jīng)濟和社會發(fā)展作為人大工作的大事來抓，努力尋求人大工作與經(jīng)濟建設的最佳契合點。全市1040名縣鄉(xiāng)人大代表積級參與脫貧攻堅，當好脫貧攻堅的宣傳員、指導員、戰(zhàn)斗員和監(jiān)督員。

二、工作中存在的問題

（一）黨委重視、政府支持的良好格局尚未完全形成

一是個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)對人大工作不夠重視。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年也不開一次專題人大工作會議，在黨政聯(lián)席會上安排人大工作，也是輕描淡寫、蜻蜓點水、一帶而過。二是政府主動接受監(jiān)督意識不強。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重大決策前，沒有向人大報告，也不提交人代會討論。還有的基層干部甚至認為人大依法監(jiān)督是有意挑刺，對人大代表活動不熱心、不支持，不為代表活動提供方便、創(chuàng)造條件，對審議提出的意見建議，聽之任之，消極應對。

（二）工作程序不夠規(guī)范

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會工作不規(guī)范?！逗幽鲜∴l(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團工作條例》第三條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在籌備、召集和主持本級人民代表大會會議時行使的9項工作職責。但在調研中發(fā)現(xiàn)存在以下問題：一是會議程序不規(guī)范。比如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表大會文件顯示是主席團會議通過，但在該次主席團會議議程上沒顯示。有的主席團聽取候選人情況介紹通過候選人名單列在了選舉辦法通過之前。再比如個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有按時間要求召開主席團會，會議議題空泛，僅人代會前的主席團會要求確定會議召開日期、通過相關事項，其它例會沒有實質性內容。還有的沒有按條例要求有計劃地安排聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，即便有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)聽取了政府專項工作報告，也沒有留存文字資料。二是年度第二次人代會議題把握不準。2017年第二次代表大會上聽取的是政府工作半年報告和上半年財政預算執(zhí)行情況的報告，沒有聽取上年度財政決算情況的報告。三是會議材料不規(guī)范。比如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表大會聽取的政府工作報告、人大主席團工作報告、財政預算報告，格式不統(tǒng)一，有的沒有標注報告時間和會議名稱，有的沒有報告人，有的鎮(zhèn)長職務前加有黨委副書記職務等。再如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)會議通知的時間落在了會議時間決定前面，議案及建議、批評和意見處理辦法的截止時間定在了聽取報告之前。四是文字資料整理歸檔不規(guī)范。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織開展代表活動后的相關記錄、文件資料等整理不規(guī)范，歸檔不及時，有些做了大量工作，卻不能真實有效地反映出來。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表大會通過的會議議程、名單、各項決議等都是以草案的形式留存，甚至個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)主席團通過的召開代表大會的決定沒有行文歸檔。五是相關人員離職沒有按規(guī)定履行程序。辭職報告沒有在大會上備案或沒有本人簽名。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團平時工作不規(guī)范?！逗幽鲜∴l(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團工作條例》第四條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會閉會期間行使的14項職權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團如何行使好這14項職權，在實際調研中發(fā)現(xiàn)以下問題。一是主席團會議不規(guī)范：多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)能做到人大主席團每三個月舉行一次會議，但主席團會議程序、會議議程、會議決定等較為混亂，格式不一。二是監(jiān)督形式不夠好。如各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間履職行權主要是組織代表視察、聽取工作匯報、督辦建議意見、工作評議等，很少開展專題詢問和執(zhí)法檢查。部分關系廣大人民群眾切身利益的重要基礎設施建設、重大項目工程沒有經(jīng)過人大主席團的會議討論決定等等。

（三）工作經(jīng)費標準參差不齊。統(tǒng)計結果表明，2018年，全市13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)費和代表活動經(jīng)費尚未列入本級財政預算。即使列入預算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，數(shù)額差別也比較大，多的列入10萬元，少的只有1萬元，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有預算但沒支出。

（四）履職能力有待提升。一是人大干部專職不專用。人大主席和人大辦主任名義上是專職，但參與黨委、政府工作較多，對人大工作投入精力不夠，主業(yè)成副業(yè)。二是人代會召開不主動。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席業(yè)務不熟，人大意識不強，工作缺少主動性，特別是對年度二次人代會主動召開的少，極個別的催幾次才開，即便召開了也只是走個形式。三是代表作用發(fā)揮不充分。比如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表對人大知識了解較少，直接影響到其履職水平和能力。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織代表視察調研、學習培訓、代表小組活動次數(shù)少、形式單一。還有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在代表大會期間，沒有收到一份代表建議。

三、依法推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的對策和建議

（一）抓好依法行權關，加強黨的領導

“黨政軍民學，東西南北中，黨的領導是一切的?！蓖七M鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作關鍵在于黨的領導。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要統(tǒng)籌兼顧，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的領導。要從提高黨的執(zhí)政能力的高度來認識人大的地位、作用，把人大工作納入黨委工作的重要議事日程，每年要至少組織召開一次人大工作會議，每年至少專題研究兩次人大工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在代表人民管理地方國家事務中做到有職、有權、有責。同時，要認真研究和幫助解決人大工作中存在的實際問題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展工作創(chuàng)造有利條件。二要正確處理好黨委決策和人大決定的關系。對本行政區(qū)域內的重大問題要及時向人大通報，對需要通過人大審議、決定的重大事項，嚴格依照法定程序交由人大審議、決定，維護人大的權威。三要增強政府主動接受人大監(jiān)督的自覺性。凡屬人大職權范圍內的事項，必須主動報請人大審議、批準。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會一旦對重大問題作出決定或決議后，政府必須認真執(zhí)行。四要確保人大主席團工作經(jīng)費和代表活動經(jīng)費納入財政預算。在經(jīng)費上有了保障，才能有效地組織開展代表活動，積極參政議政。五要不斷優(yōu)化人大代表的結構。在充分考慮代表性的同時，注重政治素質和議政能力，形成合理的年齡、知識和專業(yè)結構，保持工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。六是重視和關心人大干部隊伍建設。加大人大干部提拔任用和交流力度，有計劃地推進人大干部與黨委、政府干部雙向交流、上下交流。

（二）抓好程序流程關，出臺實施辦法

建議省人大出臺《條例》實施辦法，從法律層面上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的具體職責和詳細操作辦法，依法推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作。一是優(yōu)化主席團成員結構。要強調工、農、商、教科文衛(wèi)等方面代表入選主席團的比例，讓主席團的集體行權更具廣泛性和代表性，代表更多群眾的意愿。二是明確召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團工作具體標準要求。如：確定本級人民代表大會召開日期前需要做哪些工作；如何討論決定本行政區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及本級財政預算的部分變更或者調整；如何嚴格依照法定程序確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席、副主席，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的候選人名單；怎樣與人大代表保持經(jīng)常性聯(lián)系等等。

（三）抓好規(guī)范管理關，健全各項制度

一是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會議制度。嚴格按照法律要求，按時召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會至少每年應召開兩次。每次人代會會期不得少于一天，如遇換屆選舉不得少于兩天。人代會一般應設置以下會議議程：聽取和審查本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作報告;審查和批準本行政區(qū)域內經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃和計劃、財政預算和預算執(zhí)行情況的報告;聽取和審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團工作報告;聽取和審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府民生實事完成情況報告;聽取和審查代表議案和建議意見辦理情況報告;選舉及其他事項等。二是完善工作制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定完善《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間工作職責》《議案建議辦理規(guī)定》《述職和評議工作辦法》《主席團成員聯(lián)系代表小組制度》《組織代表開展視察調研活動制度》等，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作步入制度化、規(guī)范化的軌道。三是找準活動載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團要組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，至少每年參加一次學習、組織一次調研、提出一條有價值的建議、為群眾辦一件實事好事，更好地履行代表職務。四是完善考核機制。在搞好年底鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)先爭優(yōu)工作評比的同時，每年組織一次集中觀摩活動，現(xiàn)場對組織領導、代表活動室、代表活動開展情況、代表建議辦理情況、工作創(chuàng)新等進行打分評比，并將觀摩成績納入年終考核。

（四）抓好推進步伐關，強化上級指導

推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)范化、制度化建設離不開上級人大的大力指導。一是加強培訓。市人大常委會每年要安排一次對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和人大代表的集中培訓，邀請上級人大專家授課或到人大專門培訓機構進行培訓，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席盡快掌握人大基本業(yè)務知識。二是制訂會議規(guī)范。對會前準備、會議議程及日程、代表報到及代表活動作詳細規(guī)范，同時對會議程序樣式和會議主持詞制定模板，讓各鄉(xiāng)鎮(zhèn)會議有章可循。三是現(xiàn)場工作指導。制訂縣人大常委會班子成員聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工委包鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度，定期深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，跟蹤指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會法定程序執(zhí)行情況，跟蹤指導人大主席團在閉會期間的各項工作和活動。四是會后總結指導。指導各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及時總結人代會召開情況，并將大會文件科學有序歸檔、立卷、匯編，存檔。五是加強溝通上下聯(lián)動。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席列席縣人大常委會會議，縣人大常委會組織代表開展執(zhí)法檢查、視察、調研等重大活動時，多邀請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表參與。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展重要活動、召開重大會議，縣人大常委會應派人進行指導。每年要召開一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作座談交流會，定期通報工作，交流下步思想，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作整體水平。

（五）抓好工作實效關，嚴格依法監(jiān)督

監(jiān)督工作是基層人大工作的重點和難點。一是把握監(jiān)督重點。要緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局，緊扣人民群眾關心關注的熱點難點問題，圍繞經(jīng)濟發(fā)展、扶貧攻堅、生態(tài)環(huán)境治理等中心工作，綜合運用聽取和審議報告、執(zhí)法檢查、調研、視察、工作評議等法定監(jiān)督形式，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和站所的監(jiān)督。二是創(chuàng)新監(jiān)督形式。如在人代會上增加專題審議內容，及時監(jiān)督一些社會焦點問題;在閉會期間組織代表開展針對性強的調研、視察、檢查、評議活動。三是發(fā)揮代表作用。加強對代表的學習培訓，提升工作能力。鼓勵代表專門抽出時間和精力，深入基層、深入群眾，把群眾的意見與建議及時整理歸納成代表建議。四是加強自身建設。堅持集中學習制度，認真學習黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，改進工作作風、密切聯(lián)系群眾，提高綜合素質，狠抓內部管理，提高工作效率和服務水平。