關于探索建立立法項目培育機制的實踐和思考

立法工作是一項嚴謹?shù)南到y(tǒng)工程，總體上包括立法準備及法規(guī)案的起草、提出、審議、表決、公布等階段，有著明確的法律規(guī)定，有著嚴格的程序管控，有著緊迫的時間要求。而立法準備工作是立法工作順利開展的基礎，也是提高立法工作質量和效率的邏輯起點。做好立法準備工作，重點在于立法項目的培育。新鄉(xiāng)市人大常委會在立法實踐中，不斷總結規(guī)律，勇于探索，逐步建立完善了立法項目培育機制，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排，增強立法的有序性、針對性和系統(tǒng)性，提高立法工作質量和效率。

一、新鄉(xiāng)市立法項目培育工作的現(xiàn)狀和存在的問題

2016年2月，新鄉(xiāng)市人大及其常委會正式獲得地方立法權。經(jīng)過三年來的立法實踐和探索，關于立法項目培育工作，形成了一些經(jīng)驗和做法：一是每年的第三季度，通過在新鄉(xiāng)人大網(wǎng)、市級媒體發(fā)布公告，向人大系統(tǒng)、“一府一委兩院”、市政協(xié)等相關部門發(fā)放通知，廣泛征集立法建議項目；二是將征集到的立法建議項目進行匯總整理，形成下一年度重點立法建議項目清單，征求人大代表、市人大常委會相關工委、市直相關部門的意見，組織召開論證會，對重點立法建議項目進行評估論證；三是探索建立市人大常委會立法項目庫，采取“年度立法計劃+立法項目庫”的模式，將暫不能列入立法計劃但又具有立法必要性的項目列入立法項目庫，增強立法工作的系統(tǒng)性、有序性。

上述做法在一定程度上推動了新鄉(xiāng)市立法工作的順利開展，自2016年至今，先后制定出臺《新鄉(xiāng)市中小學校幼兒園規(guī)劃建設條例》《新鄉(xiāng)市城市綠化條例》《新鄉(xiāng)市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《新鄉(xiāng)市大氣污染防治條例》4部地方性法規(guī)，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有效的法治保障。但是，也存在一些問題和不足：一是征集的立法建議項目數(shù)量少，質量不高。三年來共收到人大代表所提立法議案2件，只有立法意向，立法訴求不夠明確，沒有開展前期調研。市直部門提出立法建議項目的積極性不高，隨意性強，調研論證不充分。社會公眾提出的立法建議項目大多是行政管理的具體事項，不具備立法必要性。二是立法項目培育工作未形成合力。立法建議項目的征集、論證、調研及立法計劃的編制等都是市人大常委會法工委唱獨角戲。市人大相關專委、常委會相關工委與政府對口聯(lián)系部門溝通不充分，參與度低。這在一定程度上導致立法計劃中的立法項目，尤其是審議項目前期調研論證不充分，倉促上馬，給法規(guī)的制定帶來了很大的壓力。三是立法項目培育工作未有效運轉。由于立法計劃中審議項目前期準備不充分，市人大常委會法工委的全部精力都集中在完成審議項目任務上，對年度立法計劃中立法調研項目和立法項目庫中的儲備調研項目分身乏術，無暇開展調研。這些問題導致儲備調研項目和立法調研項目僅僅只是一個名稱，形同虛設，沒有與審議項目形成梯次遞進，而是形成惡性循環(huán)。法規(guī)立項時經(jīng)常出現(xiàn)“資源滿庫”卻“無米下鍋”，需要“趕鴨子上架”的局面，不僅影響了立法工作的系統(tǒng)有序性，更影響了立法工作的質量和效率。為了破解這些問題，需要積極探索建立立法項目培育機制，實現(xiàn)立法準備工作的各階段良性運轉。

二、建立立法項目培育機制的主要考慮

今年2月25日，習近平總書記主持召開了中央全面依法治國委員會第二次會議，強調要積極推進重點領域立法，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，切實提高立法工作質量和效率。3月27日，省人大常委會組織召開了河南省提高立法工作質量和效率座談會，省人大常委會副主任王保存同志就做好新時代我省地方立法工作提出了明確要求。為了更好的落實中央、省人大會議精神，新鄉(xiāng)市人大常委會圍繞進一步提高立法工作質量和效率謀劃采取了一系列措施。一是自我加壓，提前兩個月完成年度立法審議項目《新鄉(xiāng)市大氣污染防治條例》；二是舉辦立法培訓班，全面提升立法工作能力；三是調整補充立法咨詢專家，為立法工作提供智力支持；四是探索建立立法項目培育機制。立法項目培育機制如何建立？重點規(guī)范哪些內容？要達到怎樣的效果？4月，在赴西安、蘭州等地開展大氣污染防治立法調研的同時，就立法項目培育方面的先進做法和經(jīng)驗進行了考察學習。隨后，研究了上位法關于立法準備方面的相關規(guī)定，對南京、鹽城、淮南、銅陵、麗水等地市關于提高立法工作質量和效率方面的各項規(guī)章制度進行收集整理，重點研究學習從立法項目征集到立法計劃編制實施這一環(huán)節(jié)的經(jīng)驗做法。同時，結合三年多的立法工作實踐，梳理了新鄉(xiāng)市立法項目培育工作的經(jīng)驗和問題。

從掌握的情況看，上位法對立法準備作出了原則性規(guī)定，兄弟地市在提高立法工作質量和效率方面也出臺了一些規(guī)定，但是關于立法項目培育方面，尚沒有系統(tǒng)的、成體系的制度規(guī)范。7月，新鄉(xiāng)市人大常委會法工委根據(jù)《中華人民共和國立法法》《河南省地方立法條例》的有關規(guī)定和法律精神，吸收兄弟地市的先進理念和做法，著手起草《新鄉(xiāng)市人大常委會立法項目培育辦法（草案）》（以下簡稱《辦法（草案）》）。經(jīng)過一個月的研究、討論，數(shù)易其稿，形成了征求意見稿，分呈常委會各工作機構、辦事機構征求修改意見建議。8月，對收集到的修改意見進行研究討論，形成《辦法（草案）》。9月，市十三屆人大常委會第十五次主任會議審議通過了《辦法（草案）》，至此，新鄉(xiāng)市的立法項目培育機制基本建立。

地方立法權是憲法、法律賦予設區(qū)的市人大及其常委會的一項重要職權，立法是人大專門委員會、常委會工作機構的共同工作。新鄉(xiāng)市立法項目培育機制對立法項目征集、論證、調研以及立法項目庫和年度立法計劃的編制、實施、調整等立法準備的各個環(huán)節(jié)予以規(guī)范，明確了立法項目庫、年度立法計劃及立法審議項目、立法調研項目、儲備調研項目的含義，注重發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，將人大其他專門委員會“專”的優(yōu)勢和法制委員會“統(tǒng)”的作用結合起來，旨在形成市人大各專門委員會、常委會各工作機構齊抓共管的立法工作新格局，實現(xiàn)儲備調研項目、立法調研項目、立法審議項目有序梯次推進的立法工作新局面，切實提高立法工作質量和效率。

三、新鄉(xiāng)市立法項目培育機制的主要制度設計

新鄉(xiāng)市立法項目培育機制主要通過規(guī)范立法項目征集、論證、調研以及立法項目庫和年度立法計劃的編制、實施、調整等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)立法準備工作有序運轉、良性循環(huán)。

（一）關于立法建議項目的征集

該階段主要規(guī)范立法項目的來源，立法建議項目征集的主體、時間、范圍及提出立法建議項目的要求。為了提高立法建議項目的質量，一方面對市人大代表提出的立法議案進行規(guī)范，要求市人大代表提出的立法議案，應附具法規(guī)草案，確實不具備附具法規(guī)草案條件的，要說明法規(guī)項目名稱、立法目的、立法依據(jù)、立法的必要性和可行性、需要解決的主要問題、擬確定的主要制度等；另一方面對人大系統(tǒng)和市直單位提出立法建議項目進行規(guī)范，要求其提交立法建議項目申報表，寫明法規(guī)項目名稱、立法目的、立法依據(jù)、立法的必要性和可行性、需要解決的主要問題、擬確定的主要制度等，有條件的一并提交法規(guī)文本草稿。

（二）關于立法建議項目的論證

該階段主要規(guī)范立法建議項目列入立法項目庫、年度立法計劃的標準及不予立項的情形，立法建議項目論證制度。其中，立法建議項目論證制度是重點，包括初步論證、篩選論證、評估論證三個階段。

立法建議項目初步論證制度包括兩方面的內容：一方面市直有關單位提出立法建議項目，要按照立項標準事先進行論證，將申報材料報送市人大常委會法工委、市政府司法行政機關，同時報送對口聯(lián)系的市人大有關專門委員會、常委會有關工作機構。另一方面市人大有關專門委員會、常委會有關工作機構對其對口聯(lián)系市直單位提出的立法建議項目進行匯總整理，組織專門委員會委員、市直有關單位、立法咨詢專家等進行初步論證，提出建議列入年度立法計劃、建議列入立法項目庫或者建議不予立項的論證結論。初步論證由市人大有關專門委員會、常委會有關工作機構牽頭，是為了在立項之初就充分發(fā)揮專門委員會“專”的優(yōu)勢，提前對法規(guī)立項從專業(yè)性角度進行把關，便于有關專門委員會、工作機構更好地整體把握對口聯(lián)系單位所提出立法建議項目的推進情況，適應中央和上級人大關于提高立法工作質量和效率的要求。

立法建議項目篩選論證制度是指，市人大常委會法工委對各方面提出的立法建議項目進行匯總整理，將符合立項標準的立法建議項目連同立法項目庫已入庫項目形成立法建議項目篩選清單。一方面送請駐新全國人大代表、駐新省人大代表、市人大代表、基層立法聯(lián)系點等勾選重點立法項目。另一方面通過人大網(wǎng)站、市級媒體開設立法建議項目篩選專欄，征求社會各界意見。根據(jù)篩選，形成下一年度重點立法建議項目清單。篩選論證由市人大常委會法工委牽頭，主要目的是充分發(fā)揮人大代表和社會各界人士的作用，增強立項的民主性。

立法建議項目評估論證制度是指，市人大常委會法工委組織市人大有關專門委員會，市人大常委會有關工作機構、基層立法聯(lián)系點、立法咨詢專家，市政府司法行政機關、市直有關單位以及市人大代表等，對年度立法計劃中的調研項目、立法項目庫中的儲備調研項目、市人大代表提出的立法議案以及下一年度重點立法建議項目，進行評估論證。評估論證由市人大常委會法工委牽頭，主要目的是充分了解立法建議項目的必要性、可行性、擬解決的主要問題、擬確定的主要制度及前期調研準備情況，增強立項的科學性。

（三）關于立法計劃的編制及立法項目庫的調整

該階段主要規(guī)范立法計劃編制的程序、原則及立法項目庫調整的程序和原則。編制年度立法計劃遵循的原則為：年度立法計劃中的項目一般從立法項目庫中選取。其中，審議項目一般從上一年度立法計劃調研項目中選取，調研項目一般從上一年度立法項目庫儲備調研項目中選取。但是也有例外：一是貫徹市委改革發(fā)展重大決策迫切需要的項目、市人大代表已經(jīng)提出立法議案的項目或者涉及人民群眾切身利益、社會關注度特別高的項目，符合列入立法計劃標準的，可以優(yōu)先列入年度立法計劃；二是尚未列入立法項目庫但是屬于改革發(fā)展穩(wěn)定急需、社會普遍關注的個別立法項目，符合列入立法項目庫標準的，可以列入年度立法計劃。立法項目庫調整的原則為：每年調整一次，與編制年度立法計劃同時進行。其中的項目因上位法根本性改變或者實際情況發(fā)生重大變化不再需要制定的，可以撤項。被列入年度立法計劃，并且已經(jīng)完成立法任務或者有明確處理意見結論的，不再保留。

立法計劃編制及項目庫調整的程序為：市人大常委會法工委根據(jù)立法建議項目論證情況和各方面意見，提出年度立法計劃草案建議稿和立法項目庫調整意見報告草案建議稿，征求市人大各專門委員會、市人大常委會各工作機構、市政府司法行政機關的意見，經(jīng)市人大法制委員會審議形成年度立法計劃草案和立法項目庫調整意見報告草案，征詢省人大常委會法工委的意見，提請主任會議研究通過。年度立法計劃報請市委審定后，于每年10月底報送省人大常委會。年度立法計劃和立法項目庫確定后，印發(fā)市人大各專門委員會，市人大常委會組成人員，市人大常委會各工作機構、辦事機構、派出機構、基層立法聯(lián)系點，市政府司法行政機關、市直有關單位以及各縣（市、區(qū)）人大常委會，并向社會公布。

（四）關于立法計劃和立法項目庫的實施

立法項目培育機制重在解決立法項目的培育問題，所以對年度立法計劃中審議項目的組織實施，沒有過多地予以規(guī)定，主要重點規(guī)范年度立法計劃中立法調研項目、立法項目庫中儲備調研項目、立法議案辦理的組織實施，這是實現(xiàn)儲備調研項目、立法調研項目、立法審議項目有序梯次推進立法工作新局面的基礎，是立法項目培育機制的核心和關鍵。根據(jù)《中華人民共和國立法法》《河南省人民代表大會代表議案處理若干規(guī)定》的相關規(guī)定，將立法調研項目、儲備調研項目、立法議案辦理組織實施的牽頭部門規(guī)定為市人大有關專門委員會、常委會有關工作機構，有利于形成人大各部門齊抓共管的立法工作新格局。

立法調研項目組織實施的具體步驟為：年度立法計劃確定后，其中的立法調研項目由市人大有關專門委員會和常委會有關工作機構牽頭，會同市政府司法行政機關、市直有關單位研究擬定調研方案，明確調研目的、背景情況、組織領導、工作步驟和時間安排，根據(jù)調研方案開展調研，形成調研報告。調研報告要求具備以下要素：一是關于調研項目基本情況的說明，主要包括調研項目所涉及事項近年來的基礎數(shù)據(jù)、管理措施、取得的主要成效等，存在的各種矛盾和問題，從法律規(guī)范、政策規(guī)定、部門職責、行業(yè)管理等方面進行的原因分析。二是關于必要性和可行性的說明，主要包括法規(guī)所調整的事項是否可以用法律手段來規(guī)范，且用其他手段調整達不到所期望的效果；法規(guī)所調整的領域是否確實存在法律空白，且法規(guī)的內容與上位法之間不存在過多重復；擬設定的主要制度是否具有地方特色和創(chuàng)新舉措；立法的社會條件是否適宜、立法的法制條件是否成熟等。三是關于調研結論的說明，主要包括立法條件成熟、建議列入年度立法計劃審議項目，立法條件相對成熟、建議繼續(xù)列入年度立法計劃調研項目，立法條件尚未成熟、建議暫緩啟動立法程序三種情形，簡要陳述理由。調研結論為立法條件成熟、建議列入年度立法計劃審議項目的，還需要對法規(guī)文本框架及主要制度設計提出具體意見，主要包括立法目的、立法依據(jù)、適用范圍、調整對象、基本原則、管理措施、權利義務、法律責任等。調研報告和法規(guī)文本草稿要于相應年度八月底前提請主任會議研究。

儲備調研項目與立法調研項目的組織實施步驟相似，區(qū)別在于調研報告要素的構成，儲備調研項目要求相對寬松：一是關于必要性、合法性、可行性的說明。主要包括擬立法事項的現(xiàn)實狀況和存在的問題，解決現(xiàn)存問題的必要性和緊迫性等。擬立法事項的立法依據(jù)，是否與上位法、國家有關政策相抵觸等。擬立法事項是否符合客觀實際、公序良俗，是否具有現(xiàn)實針對性和地方特色，擬設定的主要制度是否高效、便民、可操作以及可能產(chǎn)生的社會效果等。二是關于立法準備情況的說明，主要包括前期立法準備工作的基本情況，法規(guī)文本草稿的成熟度等。三是關于調研結論的說明，主要包括建議列入年度立法計劃、建議暫緩立法、建議不予立法三種情形，簡要陳述理由。市人大有關專門委員會辦理立法議案，可以根據(jù)情況，參照立法調研項目或者儲備調研項目的組織實施要求，進行調研論證，提出是否列入年度立法計劃或者列入立法項目庫的建議。

立法項目培育機制是新鄉(xiāng)市人大常委會在響應中央、上級人大關于提高立法工作質量和效率要求的積極探索，也是首次系統(tǒng)的將立法準備的各個環(huán)節(jié)有機結合起來。在下一步立法工作實踐中，新鄉(xiāng)市人大常委會定將及時總結經(jīng)驗，勇于開展實踐和理論的探索，以期為地方立法提供新鄉(xiāng)經(jīng)驗。（陳  峰  王新彩  陳超卿）