扎實做好專委會初審 把好立法審議第一道關

充分發(fā)揮專門委員會在地方性法規(guī)草案審議中的作用，既是履行專委會工作職責的重要體現(xiàn)，也是確保常委會審議質(zhì)量的關鍵環(huán)節(jié)，更是制定一部高質(zhì)量地方性法規(guī)的必要條件。《新鄉(xiāng)市城市建筑垃圾管理條例（草案）》（以下簡稱條例（草案））是新鄉(xiāng)市人大常委會2023年立法審議項目，也是市十四屆人大以來城市建設委員會開展的第一項工作。2023年2月，市政府提請市人大常委會審議后，市人大城市建設委員會于2023年3月9日、3月28日兩次組織召開會議對《條例（草案）》進行審議，逐條修改完善并提出《條例（草案初審建議稿）》?；仡櫿麄€初審工作，有以下幾點體會：

一、注重前瞻性，引領城市建設發(fā)展。立法應當在解決好現(xiàn)有問題的前提下，對未來做一定的考慮和規(guī)劃，而不能簡單拘于一時一事，如此才能對經(jīng)濟社會生活發(fā)揮引領作用。建筑垃圾管理法規(guī)的制定和實施，必然會對我市建筑垃圾治理體系的健全完善、城鄉(xiāng)人居環(huán)境的改善提高、城市建設發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型等產(chǎn)生深遠影響。市人大城市建設委員會審議《條例（草案）》的過程中，特別注重審查其中的前瞻性和引領性規(guī)定，在最終形成的《條例（草案初審建議稿）》中，明確增加了市、縣（市、區(qū)）人民政府應當將建筑垃圾治理和資源化利用列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將建筑垃圾綜合利用項目列入科技發(fā)展規(guī)劃和高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并在政策方面給予支持；強調(diào)了鼓勵發(fā)展裝配式建筑，推行新型建筑模式；增加了市、縣（市、區(qū)）人民政府應當建立建筑垃圾分類處理標準和體系，建立建筑垃圾治理和日常巡查機制，建立建筑垃圾資源化利用體系和資源化利用產(chǎn)品清單，明確產(chǎn)品使用范圍和最低使用比例，并將產(chǎn)品應用情況納入工程驗收條件等內(nèi)容。

二、注重創(chuàng)新性，立足解決實際問題。初審對法規(guī)草案進行的可行性審查，也可以稱之為適用性、實用性、可操作性方面的審查，雖然內(nèi)涵表述各有側(cè)重，但其中最核心的意思就是切實管用，包括在推動本地區(qū)工作上的適用性、在完善管理解決突出問題上的實用性、在促進相關事業(yè)新發(fā)展上的可行性、在實際執(zhí)法和落實上的可操作性等，圍繞解決問題創(chuàng)新制定管理制度和法規(guī)條款。市人大城市建設委員會在審議《條例（草案）》前一年時間已開展相關立法調(diào)研，按照建筑垃圾產(chǎn)生、收集、貯存、運輸、利用、處置等各環(huán)節(jié)，對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的建筑垃圾管理中存在的問題進行了認真梳理，將存在的主要問題歸納為8類27項，形成《城市建筑垃圾管理問題清單》，并圍繞切實解決實際問題修改完善《條例（草案）》文本。比如，為解決單位零星施工、臨街門店和家庭裝修存在管理盲點的問題，《條例（草案初審建議稿）》創(chuàng)新建立了裝飾裝修建筑垃圾管理人制度，確定產(chǎn)生裝飾裝修建筑垃圾所在地的物業(yè)服務企業(yè)、村民委員會、居民委員會為管理人，并賦予其確定臨時堆放點、采取圍蔽防塵措施、指導監(jiān)督投放、協(xié)調(diào)組織清運等管理職責；明確單位零星施工或者臨街門店、個人住宅裝飾裝修、修繕維修，不需要辦理處置核準，但應在規(guī)定的時間內(nèi)將建筑垃圾清運完畢并向城市管理部門備案；規(guī)定裝飾裝修建筑垃圾應當袋裝收集，并分類投放至臨時堆放點。

三、注重服務性，落實立法為民理念。如何理解“管用”，如果僅僅理解為是否對強化管理有用，沒有充分考慮如何通過完善和優(yōu)化管理更好服務人民群眾的問題，則不能稱之為良法善治。初審中應當注重審查法規(guī)草案是否貫徹了黨和國家確立的新發(fā)展理念，是否實現(xiàn)了從單純的管理型立法向服務管理型立法的轉(zhuǎn)變，是否回應了人民群眾的新要求。比如，《條例（草案）》對辦理《建筑垃圾處置（排放）許可證》、《建筑垃圾處置（運輸）許可證》、《建筑垃圾處置（消納）許可證》均作出了具體的規(guī)定，包括辦理上述許可核準需要提交的有關材料和條件。專委會初審后認為，一方面法規(guī)規(guī)定太過細致就容易過時，失去彈性和穩(wěn)定性，另一方面規(guī)定過細不能體現(xiàn)“放管服”改革的要求、優(yōu)化營商環(huán)境的目標和立法為民的理念，最終刪減了《條例（草案）》中關于辦理三個許可核準的有關具體規(guī)定，僅對辦理處置核準和運輸核準做出原則性規(guī)定，不再將辦理行政許可需要提供的有關材料納入本法調(diào)整范圍。

四、注重規(guī)范性，確保草案規(guī)范嚴謹。除對法規(guī)草案可行性、必要性的審議，初審應兼顧從立法技術、立法規(guī)范的角度對法規(guī)草案文本進行修改完善，促進法規(guī)草案在體例結構和文字表述方面不斷規(guī)范，同時，應當從地方性法規(guī)的一般特點出發(fā)，切實轉(zhuǎn)變觀念，把反對大而空體例、推行條款精準的簡易體例做為促進立法規(guī)范化的一個重要追求。與《條例（草案）》八章四十條相比，《條例（草案初審建議稿）》將其優(yōu)化刪減為六章三十二條，將《條例（草案）》第二章“排放管理”、第三章“清運管理”、第四章“消納管理”優(yōu)化合并為一章“產(chǎn)生、收運和處置”。其中，特別對《條例（草案）》中“法律責任”一章進行了優(yōu)化刪減?！稐l例（草案）》原有罰則八條，其中一條罰則甚至區(qū)分不同情形規(guī)定了四款之多。初審建議稿將其優(yōu)化為五條，刪除了其中與上位法重復規(guī)定的內(nèi)容，精簡了過于繁雜的罰則。

五、注重合作性，協(xié)調(diào)一致提升質(zhì)效。初審過程中，專門委員會與法制委員會之間既要有分工，也要有合作。專門委員會應當充分發(fā)揮專業(yè)性強的特長和優(yōu)勢，把好法規(guī)草案審議的第一道關，對立法必要性和可行性進行充分的調(diào)研論證，對法規(guī)草案中的重點、難點問題和主要分歧意見提出審議意見，必要時提出法規(guī)草案初審建議稿，爭取在專門委員會審議階段解決法規(guī)草案中的主要問題，避免常委會第一次審議后再對法規(guī)草案文本推倒重來的情形發(fā)生。專門委員會在立法調(diào)研、座談和初審過程中，可向法制委員會通報有關情況，或邀請法制委員會派員參加。法制委員會進行審議、論證、座談時，也可邀請有關專門委員會派員列席會議、發(fā)表意見。彼此之間加強聯(lián)系，密切配合，有利于提高工作效率，提升立法質(zhì)量。在這次《條例（草案）》的初審過程中，市人大城市建設委員會初審會議邀請了法制委員會和法律專家提前介入，聽取并吸納了多方修改建議，形成了《條例（草案初審建議稿）》，連同初審報告一并提交市人大常委會審議，效果非常好。針對爭議較大的《條例（草案）》適用范圍問題，在初審階段就得到了充分論證，為法制委員會統(tǒng)一審議奠定了良好的基礎。（洪紅）