城區(qū)人大發(fā)揮職能作用面臨的主要問題及對策芻議

李合成

習近平總書記在黨的十九大報告中提出健全人民當家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治的新時代新要求，在當前全面建設小康社會的決勝期和兩個一百年奮斗目標歷史交匯期，加快經(jīng)濟社會發(fā)展和維護社會穩(wěn)定的任務日趨繁重，人民群眾的民主意識日益增強，人民群眾對政治文明建設的要求日益迫切，這對人大工作特別是基層地方人大提出了新的更高要求。地方人大工作如何把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來，更好適應新的時代要求，不斷改進工作思路和創(chuàng)新工作方法，切實提高履職效能，值得我們每一個人大工作者進行認真探索和研究。

一、當前城區(qū)人大工作面臨的主要矛盾和問題

城區(qū)人大作為地方國家機關，承擔著推進依法治國基本方略，保證憲法法律在本區(qū)貫徹落實的重任。發(fā)揮著法律監(jiān)督、工作監(jiān)督、地方選舉、重大事項決定和人事任免等諸多職能作用，但相比之省市縣人大，城區(qū)人大存在明顯的先天不足，更加薄弱，呈現(xiàn)出諸多顯著的特點，也存在諸多問題，概括起來主要有以下幾個方面。

（一）機構設置隨意化。一是機構規(guī)格不對等。監(jiān)督“一府兩院”是城區(qū)人大常委會的重要工作職能之一，工作機構設置應與其工作職能相適應。然而，政府機構設置已經(jīng)過多次變革，人大機構改革卻相對滯后，城區(qū)人大常委會工作機構不健全，缺少的環(huán)資、民族宗教等工委，其工作職責只能掛靠在其它工委上，其名稱、職能等與省、市人大常委會均不對等，存在一工委（室）兼多工委（室）職責的現(xiàn)象。二是機構設置不規(guī)范。眾所周知，地方人大是國家權力機關，它與行政、司法機關相比的一個最明顯的特點就是工作機制運行上的程序性和規(guī)范化。而其工作機制運行的辦事機構的設置卻缺乏規(guī)范化。目前，城區(qū)人大常委會沒有設置秘書長、副秘書長職位，給人大機關的協(xié)調(diào)工作也帶來一定影響。再例如人大信訪機構的設置，目前普遍存在著不規(guī)范和規(guī)格低的問題。多數(shù)地方人大是把它作為常委會或常委會某個部門的一個辦事機構，還有的則只確定一兩個人兼管這項工作。長期存在的這種不協(xié)調(diào)的狀態(tài)，與國家權力機關的地位和職權極不相稱。機構規(guī)格低、人員少的現(xiàn)狀使得信訪工作陷入對外協(xié)調(diào)難、督辦力度跟不上、疲于應付的境地。在一定程度上嚴重影響了國家權力機關的形象和地位。三是機構稱謂不一致。有人曾說，機構稱謂最亂的莫過于人大。此話似乎有點過頭，但實際上，由于目前各級地方人大處于一種相對獨立、封閉的境地，加之橫向聯(lián)系不夠，確實存在著機構稱謂不一、各自為政的問題。有的稱××專門委員會，有的稱××工作委員會，還有的稱××工作室。即使同是專門委員會，其稱謂也不盡一致。如農(nóng)工委，有的稱農(nóng)村工作委員會，有的稱農(nóng)業(yè)工作委員會，有的稱農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會等等。

（二）機構內(nèi)部空殼化。由于受編制等因素的限制，區(qū)級人大編制明顯偏少，目前城區(qū)人大編制只占實際人數(shù)的三分之一，無法滿足正常工作需要。專門委員會或常委會的工作委員會（室），雖有委員多名，但駐會或日常工作的只有一兩個人，很多工作委員會只有主任1人，本區(qū)6個專業(yè)委員會，有5委只有主任一人，獨木難支，成空殼化，與同級黨政部門規(guī)格相距甚遠，其結果不僅弱化了地方人大及其常委會對“一府兩院”的監(jiān)督力度，而且也影響了各國家機關辦事機構之間的正常工作聯(lián)系。

（三）干部隊伍老齡化。人大機關干部隊伍的年齡結構、知識結構不能適應人大工作新形勢和新任務的需要。就現(xiàn)行工作運行機制看，不少地方都把人大看作是“二線”部門，習慣于把年紀較大的黨政領導干部調(diào)整轉任到人大常委會或委（室）任職，導致年輕力量難于充實到人大隊伍中去。人大出現(xiàn)了“小老頭照顧老老頭，老老頭照顧病老頭”的現(xiàn)象。由于干部隊伍結構的不合理，加之人大干部編制的不足，直接影響到人大機關的服務水平，進而影響到常委會職能作用的有效發(fā)揮。

（四）監(jiān)督工作程序化。監(jiān)督工作形式較為單一，重點不突出，針對性和實效性不強，具體表現(xiàn)在：一是程序性監(jiān)督多，針對性監(jiān)督少。監(jiān)督缺少“重頭戲”，對群眾反映強烈的社會熱點、難點問題，不能及時納入監(jiān)督范圍。對垂直管理單位更是很少去觸及，使地方出現(xiàn)“監(jiān)督真空”。二是視察調(diào)查監(jiān)督多，對重大事項監(jiān)督少。綜合來看，法律監(jiān)督和工作監(jiān)督活動較多，對“一府兩院”決定重大事項和人事任免工作的監(jiān)督卻不盡人意，日常工作中黨政聯(lián)合發(fā)文對一些工作進行安排部署，使人大對一些重大事項難以實施監(jiān)督；人事任免只重視法律程序，任命后也缺乏有效的監(jiān)督，一任了之。三是彈性監(jiān)督多，剛性監(jiān)督少。在現(xiàn)有的監(jiān)督方式中，人大運用頻率較高的是會議審議、執(zhí)法檢查、視察調(diào)研等，而對于法律規(guī)定的如詢問、特定問題調(diào)查、質詢、罷免和撤職等剛性監(jiān)督手段，卻很少運用。四是一般性監(jiān)督多，跟蹤監(jiān)督少。日常工作中人大監(jiān)督活動不少，但能真正解決實際問題的并不多。如人民代表大會批準的財政預算在執(zhí)行中出現(xiàn)重大變更后，人大常委會通常是在審查、批準決算時予以追認，很少采取相應的處置措施。

（五）權利運用邊緣化。一是少數(shù)地方在某些權力運用方面忽視人大作用發(fā)揮，有推置于邊緣化傾向；二是大量抽調(diào)人大工作人員承擔一些臨時工作任務和黨政有關工作，比如創(chuàng)建全國文明城市、創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市、環(huán)保攻堅、脫貧攻堅、信訪維穩(wěn)等等。本區(qū)人大先后有8名同志被借調(diào)工作（最長已達一年半時間，目前仍有3人在創(chuàng)文指揮部），使人大人員處于真空狀態(tài)，自身工作受到很大影響，人大本職工作反而成了兼職工作；三是許多應當由人大決定的事項，由有關部門包辦，人大只是事后開會走程序，補辦手續(xù)；四是人員很少提拔和交流，年輕人員更是進不來，成了一潭靜水，多年波瀾不驚；五是辦公設施和相關待遇相對比較缺乏，人大在車輛、辦公條件和相關待遇上，同等級別不能一視同仁，許多出外學習考察不能參加，甚至有些會議也不通知，一定程度上處于邊緣化狀態(tài)。

（六）人大代表兼職化。一是代表結構不盡合理。區(qū)、鎮(zhèn)兩級代表中干部和企業(yè)老板代表多，普通代表少，人大代表的代表性和人民性不能充分體現(xiàn)；兼職代表多，專職代表少。特別是人大代表實行兼職制度存在諸多弊端，使得本來應該處于主導地位的工作成為一種附屬性的工作，無法保障代表們有足夠的時間和精力進行調(diào)查思考，從而難以切實行使代表職責。二是少數(shù)代表素質偏低。有的代表代表意識不強，滿足于獲得“人大代表”的政治身份，只有光榮感，缺少責任感，對代表執(zhí)行職務的一些基本常識不熟悉；有的代表文化素質不高，相當數(shù)量的代表“代而不表”，成為“啞巴代表”、“舉手代表”。三是代表履職的時間、經(jīng)費、設施、信息保障不夠。代表作用的發(fā)揮受到制約，使得基層人大在開展代表活動時，有心無力。四是由于代表大多為兼職，導致監(jiān)督管理代表制度不健全。對代表履職沒有形成整套的約束機制和激勵機制，獎懲不分，給人一種當人大代表干好干差一個樣的錯覺。

二、加強和改進城區(qū)人大工作的對策及建議

新時代下，加強和改進人大工作，要牢固樹立和全面落實科學發(fā)展觀，認真貫徹執(zhí)行十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，勇于開拓，不斷創(chuàng)新，自覺將人大工作融入地方經(jīng)濟發(fā)展和民主政治建設的實踐中。我們認為，解決上述存在問題的基本思路是：提高思想認識是前提，黨委高度重視是根本，上級人大的關懷是助力，政府財政大力支持是保障，加強人大自身建設是基礎。 

（一）加強黨委對人大工作的領導，切實提高人大地位

一是要提高思想認識。各級黨組織、國家機關和領導干部要深刻認識人民代表大會制度的性質、地位和作用，堅決消除在人民代表大會制度、人大作用發(fā)揮等方面存在的認識誤區(qū)，始終不渝地把人民代表大會制度堅持好、完善好、發(fā)展好。要全面貫徹依法治國基本方略，進一步明確人大及其常委會處在社會主義民主法治建設第一線的職責任務，充分發(fā)揮地方國家權力機關在基層民主政治建設工作中不可替代的作用。

二是要從體制認識上下功夫，在全社會形成人大是地方國家權力機關的共識?！稇椃ā芬衙鞔_規(guī)定了各級人大及其常委會的工作性質、地位和作用，不能隨意將其從“一線”中分離出來；堅決克服“退居二線”的人大現(xiàn)象，只要沒到退休年齡在人大工作同黨政部門一樣，讓人大工作者堂堂正正干事，不再是“發(fā)揮余熱”，使人大工作真正進入規(guī)范化和法制化。

三是要發(fā)揮人大常委會黨組把方向、管大局、保落實的重要作用。要善于通過人大常委會黨組實施黨委對人大工作的領導，保證黨的理論和路線方針政策、黨委決策部署得到貫徹落實。人大常委會黨組要認真落實《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，建立健全黨組工作規(guī)則和議事規(guī)則，規(guī)范黨組工作，及時傳達貫徹黨委的重要會議和文件精神，主動圍繞中心謀劃人大工作，加強人大機關建設。

四是要支持人大依法行使職權和發(fā)揮職能作用。同級黨委對本行政區(qū)域范圍的重大事項的決策，凡應該由人大及其常委會作出決議、決定的，都應作為建議提請人大及其常委會討論決定，經(jīng)過法定程序變成國家意志和全體人民的意志；凡是需要由人大及其常委會任免的干部，都應事先向人大常委會的主要領導或人大常委會黨組、主任會議通報黨委人事安排意見和人選情況，同時要尊重人大依法選舉和任免的結果。

五是要切實為人大機關解決實際問題。黨委在工作中，要從有利于人大常委會履行職責，有利于增進同人民群眾的密切聯(lián)系出發(fā)，積極向上級黨委反映，讓各級黨委對人大工作有個總體了解，并予以重視、關心和支持，切實解決人大工作中諸如工作機構設置、人員編制、機關辦公經(jīng)費、代表活動經(jīng)費、交通工具、離退休干部政治生活待遇等問題，以保障人大工作的正常運轉，創(chuàng)造人大工作的良好條件。

（二）依法規(guī)范人大內(nèi)設機構，保障工作高效運轉　　

地方人大的機構設置問題，已經(jīng)成為影響地方人大職權行使的一個亟待解決的問題，需要從根本上予以規(guī)范完善。

一是通過立法進行規(guī)范。這是從根本上解決問題的辦法。地方組織法對地方人大的組織結構雖然作了一些規(guī)定，但過于原則，容易使人形成模糊認識，造成實際工作中的隨意性。因此，要通過立法形式和手段，本著精簡、統(tǒng)一、高效、廉潔的原則，對地方人大的組織結構加以規(guī)定。二是通過改革予以強化。建議上級在編制機構改革方案過程中，對地方人大機構建設實行必要的傾斜，以充分體現(xiàn)出國家權力機關在社會政治生活中的重要地位。三是通過健全工作機制加以完善。在規(guī)范機構的同時，要積極總結以往經(jīng)驗，結合實際工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，及時創(chuàng)新和完善地方人大工作機制，切實提高工作質量和工作效率。

（三）強化剛性手段，增強依法監(jiān)督的針對性和實效性

第一，提高全社會對人大監(jiān)督的認識，為人大監(jiān)督創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。良好的民主法治意識是推進民主制度化、法律化和優(yōu)化法治環(huán)境的思想動力。目前，要廣泛深入地宣傳人民代表大會制度及其相關的法律，增強全社會對人大性質、地位、作用的認識。一方面，使群眾真正深刻了解人民代表大會制度，強化當家作主的“主人”意識，積極支持人大的監(jiān)督；另一方面，增進“一府兩院”各國家機關領導干部對人大監(jiān)督職權及其作用的了解，樹立“公仆”觀念，正確對待和自覺地接受人大的監(jiān)督。

第二，正確處理黨委和有關國家機關的關系，保證人大監(jiān)督工作的順利進行。一是要理順黨委與人大、政府、司法機關的關系。凡應由人大及其常委會作出決定的事項，應按照黨委就重大問題形成決策意見，通過人大依法作出決定、決議，再由“一府兩院”去組織實施的工作機制運作，使黨委的領導核心作用和人大依法行使職權有機地統(tǒng)一起來，使黨委的主張經(jīng)過法定程序成為國家意志和人民群眾的自覺行動，最終實現(xiàn)黨對國家和社會生活的領導。二是要尊重和支持人大搞好監(jiān)督工作。要從政治地位、組織建設、重大決策等方面加強對人大工作的領導，支持和幫助人大克服監(jiān)督不力的問題。尤其是對于優(yōu)化人大及其常委會組成人員的配備，提高其在四大班子中的地位。三是要重視運用自身的權威，協(xié)調(diào)好人大與“一府兩院”的關系，督促“一府兩院”自覺接受人大的監(jiān)督，樹立人大的威信，使人大真正成為地方黨委執(zhí)掌地方國家權力的重要場所，從政治上、組織上保證人大監(jiān)督工作的順利開展。

第三，健全有關法規(guī)制度，完善監(jiān)督工作程序，確保人大監(jiān)督權的有效行使。任何民主法治政治必須有完備的法制程序來保證其目標的實現(xiàn)，作為社會主義民主法治政治的主要表現(xiàn)形式，人大及其常委會在實施監(jiān)督權的過程中，必須做到法律化、制度化、規(guī)范化。從當前看，城區(qū)級人大及其常委會要完善監(jiān)督程序，搞好監(jiān)督工作，應側重抓好下述兩個方面：一是應對法律已經(jīng)規(guī)定的監(jiān)督方式和工作制度，如聽取審議工作報告、詢問、質詢、特定問題調(diào)查、撤銷不規(guī)范性文件、撤職、罷免等作進一步的完善，細化操作程序，明確法律后果，以便于具體實施應用。確保進入程序的監(jiān)督事項能有始有終，避免監(jiān)督過程中“大事化小，小事化了”或不了了之的情況。二是要適應新形勢、總結新經(jīng)驗，在嚴格遵循法律法規(guī)規(guī)定的前提下，大膽探索運用述職評議、工作評議、專項質詢、個案調(diào)查、撤職、罷免等一些行之有效的剛性監(jiān)督方法，使之更加有效地為人大監(jiān)督發(fā)揮作用。

（四）進一步加強代表工作，充分發(fā)揮人大代表作用

人大代表是人大工作的主體，切實做好代表工作尤為重要。其一，嚴格代表選舉程序。高度重視代表候選人推薦工作，綜合考慮代表的政治素質和履職能力，切實用好代表候選人的提名推薦權。加強對代表候選人的考察和審查，組織部門要會同人大常委會相關機構把好代表的入口關、政治關。認真落實選舉法的規(guī)定，優(yōu)化代表結構，確保有適當數(shù)量的基層代表特別是工人、農(nóng)民、知識分子代表，保證代表的廣泛性。連任代表一般要占代表總數(shù)的三分之一以上，人大常委會黨組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團應根據(jù)代表政治素質和履職情況，向同級黨委提出連任代表的建議人選。要盡可能多地在從事人大工作的人員中選舉產(chǎn)生人大代表，減少“一府兩院”及其它人員在人大代表中所占的比重。逐步改變相當部分“人大工作人員不是代表，代表又不從事人大工作”的現(xiàn)象。要試行選舉一些職業(yè)化的人大代表，人大代表走職業(yè)化應該是人民代表大會制度必由之路。當前首要任務是實現(xiàn)各級人大常委會組成人員的職業(yè)化，然后逐步試行部分人大代表專職化。其二，完善代表監(jiān)督機制。人大代表既是國家主人，也是人民公仆；既是監(jiān)督主體，又是監(jiān)督對象。我國現(xiàn)行的《選舉法》和《代表法》，對代表監(jiān)督罷免只作了原則性的規(guī)定，缺乏可操作性，需要依照形勢的發(fā)展不斷改進和完善。建立代表履職考核機制；進一步完善代表向選民述職、選民評議代表等監(jiān)督機制。同時建立代表辭職制度，使代表的退出機制具體化。其三，創(chuàng)新代表激勵機制。健全代表獎罰制度，開展創(chuàng)建先進代表小組、爭當優(yōu)秀人大代表、評選優(yōu)秀議案、建議、批評和意見等“創(chuàng)先爭優(yōu)”活動，對能夠為百姓鼓與呼、履行職務好的代表給予宣傳表揚和獎勵。對不認真履行代表職務，會議審議不發(fā)言，不提建議、意見的代表，應明確相應的制約規(guī)定，也可作為換屆時提名代表候選人的參考依據(jù)。加強對代表先進事跡的宣傳報道，在代表中形成崇尚先進、學習先進、趕超先進的良好氛圍，不定期、不間斷地開展宣傳報道代表先進事跡活動。其四，落實代表保障機制。 要認真落實各項保障人大代表權益的法律和制度，保障代表的合法權益。要增強行政、公檢法部門工作人員的民主法制意識，使他們自覺尊重和維護人大代表的合法權益；加大對《憲法》、《代表法》等有關人大代表權益法律法規(guī)的宣傳，增強人大代表的影響力，提高人大代表的威信。要為代表知情知政創(chuàng)造條件，健全向代表通報本行政區(qū)域重大情況和常委會工作的機制，通過走訪代表、召開代表座談會、列席常委會、舉行通報會、寄送資料、組織視察檢查等方式，及時向代表傳達法律政策信息、政務信息和資料信息，為代表行使職權提供條件和依據(jù)。要落實代表執(zhí)行職務的物質保障。代表活動經(jīng)費要列入本級財政預算，并逐年提高。逐步減少人大代表對所在單位和地區(qū)的依賴，解決他們的后顧之憂，使他們能放下包袱認真履行代表職責。

（五）適應新時代要求，切實加強人大常委會自身建設

俗話說：“打鐵先要自身硬”，在新時代新形勢下，人大要充分發(fā)揮地方國家機關職能作用，當務之急要加強自身建設。要在進一步加強學習，加強組織建設和思想作風建設，轉變工作作風，創(chuàng)新工作機制等方面下功夫，切實提高自身整體素質。有為才能有位，人大要以更加優(yōu)良的作風和更加優(yōu)異的成績，樹立形象，贏得黨委和全社會的理解和尊重。

一是進一步加強學習培訓。常委會要切實組織人大機關和全體人大代表，深入學習貫徹黨的十九大精神，自覺以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，努力學習人大涉及的法律法規(guī)，努力學習人大業(yè)務知識，進一步提高人大常委會綜合素質和履行職責能力水平。

二是加強思想作風建設。人大及其常委會要把思想政治建設放在首位，堅持正確的政治方向，健全集體學習機制，牢固樹立黨的觀念、政治觀念、大局觀念、法治觀念和群眾觀念，認真貫徹黨的路線方針政策和黨委的決策部署。加強作風建設，密切同人民群眾的聯(lián)系，深入開展調(diào)查研究，傾聽群眾聲音，反映群眾意愿，做到民有所呼、我有所應，踐行“三嚴三實”和“忠誠干凈擔當”要求，全面提升依法履職能力。

三是加強人大組織建設和干部隊伍建設。人大要重視優(yōu)化人大常委會組成人員的知識和年齡結構，逐步增加熟悉法律、經(jīng)濟、社會管理等方面的年富力強的人員；重視提高人大常委會專職委員比例，增加有法治實踐經(jīng)驗的專職委員，使常委會專職組成人員比例逐步提高到60%以上。換屆時新任人大常委會組成人員人選原則上應能任滿一屆，連任人選應占總數(shù)的三分之一左右，工作委員會要有素質好、較年輕、熟悉人大工作的副職，切實解決工作力量不足等問題。加強人大機關干部隊伍建設，人大常委會工作和辦事機構主要負責人在參加重要會議、推薦干部方面，與黨政機關干部應同等對待。黨委有計劃地安排人大機關與黨政機關之間進行干部交流，做到人大機關干部與黨政干部同樣使用、同樣考核、同樣交流，使人大機關形成進出有序的干部流動機制。

四是創(chuàng)新人大工作機制和工作方法。結合人大新時期工作實際，切實加強制度建設，健全集體學習制度，完善人大組織制度、工作制度、議事程序。深入開展調(diào)查研究，改進會議審議方式，進一步轉變文風會風。人大及其常委會根據(jù)工作需要積極開展多種形式的對外交往活動，加強與外地人大的聯(lián)系和交流，提高對外交往實效。積極參與黨委、政府組織的出訪和外事活動。高度重視人大工作信息化建設，健全相關機構，充實工作力量，積極搭建立法、監(jiān)督、代表、信訪等信息化平臺，實現(xiàn)資源和平臺共享。 

2017年10月20日