關(guān)于加強(qiáng)縣級(jí)人大監(jiān)督工作的調(diào)查和思考

王生群

監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予地方人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。加強(qiáng)人大監(jiān)督，是全面貫徹依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求，也是健全人民代表大會(huì)制度、發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容。中央、省委關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)意見(jiàn)的相關(guān)文件下發(fā)以來(lái)，全省縣級(jí)人大認(rèn)真貫徹文件精神，不斷加強(qiáng)監(jiān)督工作，形成了較為科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。但在新形勢(shì)下如何進(jìn)一步改進(jìn)監(jiān)督方式，完善監(jiān)督程序，拓寬監(jiān)督渠道，提高監(jiān)督水平，仍是地方人大工作者需要不斷思考和研究的一個(gè)重要課題。

一、縣級(jí)人大監(jiān)督工作的現(xiàn)狀

（一）調(diào)查研究十分重視，監(jiān)督基礎(chǔ)不夠扎實(shí)

“沒(méi)有調(diào)查，就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”，毛澤東這句名言，充分說(shuō)明了調(diào)查的重要性。調(diào)查研究是“謀事之基，成事之道”，是人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的工作基礎(chǔ)，也是人大工作者的基本功。張德江委員長(zhǎng)指出：“忽視調(diào)查研究或者調(diào)查研究浮在面上，很可能導(dǎo)致立法工作脫離實(shí)際情況，脫離社會(huì)發(fā)展需要，最終的結(jié)果，只能是法律不管用，使法律失去尊嚴(yán)和權(quán)威”。調(diào)研工作的水平和質(zhì)量高低，直接關(guān)系到人大常委會(huì)監(jiān)督實(shí)效。首先，人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)，必須有賴于事前事中的客觀、全面、系統(tǒng)，深入的調(diào)查研究，獲得一手材料，才能做到有的放矢，對(duì)癥下藥。其次，多數(shù)常委會(huì)組成人員，不直接從事行政、司法工作，只有開(kāi)展調(diào)查研究，才能獲取更全面、真實(shí)的信息，對(duì)“一府兩院”的工作提出針對(duì)性意見(jiàn)和建議。再次，人大常委會(huì)主要是通過(guò)會(huì)議形式集體行使職權(quán)，只有通過(guò)調(diào)查研究，才能提煉出正確的觀點(diǎn)、達(dá)成共識(shí)。

當(dāng)前，縣級(jí)人大普遍重視調(diào)查研究工作。一是堅(jiān)持少而精的原則，每年篩選確定若干調(diào)研課題；二是開(kāi)展調(diào)查研究前，由人大相關(guān)專門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)制作方案，明確調(diào)查研究目的、時(shí)間、人員、內(nèi)容、方式等，杜絕隨意性和盲目性；三是開(kāi)展調(diào)查研究，原則上由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，以常委會(huì)組成人員為主，邀請(qǐng)一定數(shù)量的基層人大代表參加，必要時(shí)邀請(qǐng)有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人、專家學(xué)者、群眾代表參加。

調(diào)查研究工作中，還不同程度的存在著以下問(wèn)題：一是時(shí)間過(guò)于集中，而且不夠充分。每次的專項(xiàng)調(diào)研只安排一到二天，甚至半天；二是手段不夠多。調(diào)查時(shí)，被調(diào)研單位陪同的多，單獨(dú)行動(dòng)的少；聽(tīng)取匯報(bào)多，運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查、隨機(jī)抽樣、數(shù)據(jù)分析、網(wǎng)上調(diào)查等方式方法少；三是范圍比較窄。到職能部門(mén)開(kāi)會(huì)多、深入基層了解群眾少；面上調(diào)查多、點(diǎn)上調(diào)查少；“盆景”點(diǎn)看的多，一般點(diǎn)看的少。這些現(xiàn)象，一定程度上影響了人大常委會(huì)調(diào)研的效果。

（二）會(huì)議審議更加規(guī)范，監(jiān)督實(shí)效急需加強(qiáng)

監(jiān)督法第四條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權(quán)。”會(huì)議審議是人大常委會(huì)集體行使監(jiān)督職權(quán)的主要方法，也是加強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的中心環(huán)節(jié)，會(huì)議審議質(zhì)量的高低直接影響監(jiān)督實(shí)效。

為做好會(huì)議審議工作，縣級(jí)人大著重做了以下工作：做好審議前的準(zhǔn)備。提前將會(huì)議相關(guān)報(bào)告材料分發(fā)到組成人員手中，讓他們事先審閱，做好會(huì)議審議的發(fā)言準(zhǔn)備。安排一定的審議時(shí)間。與會(huì)人員圍繞審議議題，發(fā)表意見(jiàn)，把問(wèn)題議深議透，避免匆促收題，草率表決。改變單一的集中審議的形式。采取分組審議與集中審議、組成人員審議與列席人員發(fā)表意見(jiàn)等相結(jié)合的形式，做到把審議議題的情況議透、問(wèn)題議準(zhǔn)。增強(qiáng)審議的法律效力。常委會(huì)組成人員通過(guò)電子表決器對(duì)審議議題進(jìn)行表決，并根據(jù)實(shí)際情況，適時(shí)作出相應(yīng)的決議，避免議而不決、審而無(wú)果的狀況，增強(qiáng)審議結(jié)果的權(quán)威性和法律效力。

會(huì)議審議存在問(wèn)題主要有：一是議題多，會(huì)期短?？h級(jí)人大常委會(huì)召開(kāi)常委會(huì)會(huì)議的會(huì)期通常是半天或一天，議題大多都有二個(gè)以上，由于議題多，時(shí)間緊，聽(tīng)取報(bào)告后審議時(shí)間不多，相當(dāng)部分委員只是“聽(tīng)眾”的角色，降低了審議質(zhì)量。二是部分常委會(huì)組成人員對(duì)所審的議題缺乏必要的專業(yè)知識(shí)，加上對(duì)審議內(nèi)容缺乏了解，審議時(shí)心中無(wú)數(shù)，難以作出有針對(duì)性、有深度的審議發(fā)言。三是常委會(huì)會(huì)議的透明度、公民參與度不夠，影響了審議效果。

（三）監(jiān)督方式較為靈活，監(jiān)督力度仍需強(qiáng)化

目前，縣級(jí)人大都能按照監(jiān)督法明確的七種監(jiān)督方式（聽(tīng)取審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、審查和批準(zhǔn)決算和對(duì)實(shí)施計(jì)劃和預(yù)算工作實(shí)施監(jiān)督、組織執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查、詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、審議和決定撤職案），運(yùn)用聽(tīng)取工作匯報(bào)、開(kāi)展調(diào)查、視察、執(zhí)法檢查和工作評(píng)議等多種形式，加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，有效地促進(jìn)了“一府兩院”依法行政、公正司法。

縣級(jí)人大監(jiān)督力度總體仍然偏弱。一是質(zhì)詢和詢問(wèn)、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職案的審議和決定，在實(shí)際工作中運(yùn)用偏少。二是開(kāi)展的工作述職和評(píng)議等活動(dòng)，存在著“有過(guò)程，沒(méi)結(jié)果”“雷聲大，雨點(diǎn)小”等現(xiàn)象。三是審議意見(jiàn)的督辦落實(shí)有難度。“一府兩院”不主動(dòng)報(bào)告整改落實(shí)情況，“審議時(shí)認(rèn)認(rèn)真真，落實(shí)時(shí)不見(jiàn)下文”的現(xiàn)象仍然存在。

（四）人員結(jié)構(gòu)日趨合理，監(jiān)督能力亟待提高

科學(xué)、合理、穩(wěn)定的組成人員構(gòu)成，是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證，也是更好地發(fā)揮常委會(huì)組成人員的先決條件。目前，各級(jí)黨組織都十分重視人大常委會(huì)的建設(shè)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)人大及其常委會(huì)不是“二線”，是一線班子，縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)日趨合理。以衛(wèi)輝市人大常委會(huì)為例，十四屆人大共有縣級(jí)人大代表203人，縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員32人，其中專職組成人員21人，占總數(shù)的65.6%。十四屆人民代表大會(huì)下設(shè)法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)預(yù)算委員會(huì)、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)委員會(huì)等3個(gè)專門(mén)委員會(huì)，人大常委會(huì)下設(shè)選工委、城工委、內(nèi)司工委、教工委、財(cái)工委、農(nóng)工委等6個(gè)工作機(jī)構(gòu)和辦公室、人事科、信訪科等3個(gè)辦事機(jī)構(gòu)。

制約縣級(jí)人大監(jiān)督能力提升的因素有：思想認(rèn)識(shí)有偏差。人大常委會(huì)個(gè)別組成人員由于對(duì)人大的地位、性質(zhì)、作用認(rèn)識(shí)不夠深刻，在開(kāi)展監(jiān)督工作時(shí)瞻前顧后，畏手畏腳，缺乏勇氣和膽量，不敢開(kāi)展深層次問(wèn)題的監(jiān)督；有的組成人員認(rèn)為“到人大工作就退居二線”了，抱著“站好最后一班崗”的心態(tài)，懷著“多一事不如少一事”的心理，求穩(wěn)怕亂，一味應(yīng)付。自身建設(shè)不過(guò)硬。縣級(jí)人大常委會(huì)班子成員不少是從黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗位過(guò)來(lái)的，盡管資歷深、經(jīng)驗(yàn)多，但由于平時(shí)的公務(wù)比較繁忙，很難在短期內(nèi)熟悉和精通人大工作；常委會(huì)專職人員由于受結(jié)構(gòu)限制，多數(shù)專業(yè)素質(zhì)不是很高，難以適應(yīng)專業(yè)性較強(qiáng)領(lǐng)域的監(jiān)督；而常委會(huì)兼職組成人員受工作精力和自身利益的影響，對(duì)人大業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)不夠，鉆研不精，開(kāi)展監(jiān)督工作底氣不足。代表作用發(fā)揮不充分。由于代表行業(yè)不同、居住分散，經(jīng)常性地組織集中視察和開(kāi)展小組活動(dòng)存在著一定困難，深入基層、深入群眾進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究不夠，不能掌握大量的第一手資料，導(dǎo)致審議發(fā)言不能有的放矢，開(kāi)展監(jiān)督工作不能得心應(yīng)手。

二、加強(qiáng)縣級(jí)人大監(jiān)督工作的幾點(diǎn)建議

2014年9月5日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中指出，人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督。今年3月8日，在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上，張德江委員長(zhǎng)表示，全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”的工作和憲法法律的實(shí)施，是人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求和制度安排，體現(xiàn)了國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲法原則。筆者認(rèn)為，縣級(jí)人大貫徹落實(shí)好習(xí)近平總書(shū)記和張德江委員長(zhǎng)的講話精神，要充分認(rèn)識(shí)地方人大監(jiān)督工作的重要性，從六個(gè)方面練好基本功。

（一）提高自身素質(zhì)，樂(lè)于監(jiān)督，防“松”

牢固樹(shù)立三個(gè)觀念。一是黨的觀念。人大在開(kāi)展監(jiān)督工作時(shí)，要緊緊圍繞、服從、服務(wù)于黨委的中心工作，認(rèn)真行使監(jiān)督權(quán)，做到事前向黨委請(qǐng)示，事后向黨委匯報(bào)，使人大監(jiān)督工作的重心和黨委的部署同向，與政府工作同步。二是法制觀念。人大的職權(quán)是憲法和法律賦予的，只有堅(jiān)持依法辦事，才能使人大工作真正代表人民的利益和要求，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利。三是群眾觀念。要深入群眾，依靠群眾，及時(shí)了解實(shí)際情況，傾聽(tīng)群眾要求呼聲，做到人大的監(jiān)督與群眾意愿同心。

努力實(shí)現(xiàn)三個(gè)加強(qiáng)。一是加強(qiáng)人員學(xué)習(xí)。有計(jì)劃地組織常委會(huì)組成人員和人大代表加強(qiáng)政治、經(jīng)濟(jì)、法律、科技等知識(shí)的學(xué)習(xí)，深入鉆研地方組織法、監(jiān)督法、選舉法等相關(guān)法律知識(shí)，不斷提高自身政治理論和業(yè)務(wù)水平。二是加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。在人大代表和人大工作者中積極開(kāi)展“優(yōu)秀代表”“優(yōu)秀人大工作者”以及“十佳建議”等評(píng)比活動(dòng)，充分發(fā)揮代表的模范帶頭、橋梁紐帶、建言獻(xiàn)策作用。三是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。進(jìn)一步擴(kuò)大干部來(lái)源，加強(qiáng)干部交流，大膽提拔重用年青干部，真正使人大機(jī)關(guān)干部“動(dòng)起來(lái)、活起來(lái)”。

（二）深入調(diào)查研究，敢于監(jiān)督，防“軟”

調(diào)研目標(biāo)緊扣“一條主線”。要緊緊圍繞貫徹市委的重要決策部署、促進(jìn)政府中心工作這條主線，選擇人大代表和社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)行調(diào)研。突出抓大事、議大事，做到精而準(zhǔn)，突出重點(diǎn)。

調(diào)研時(shí)間保證充分。科學(xué)設(shè)計(jì)年度監(jiān)督工作計(jì)劃，統(tǒng)籌兼顧，組成相關(guān)調(diào)研組，針對(duì)相關(guān)議題、細(xì)化目標(biāo)、分階段開(kāi)展調(diào)研活動(dòng)。這樣不但能保證有充足的調(diào)研時(shí)間，還能從動(dòng)態(tài)上了解“一府兩院”開(kāi)展相關(guān)工作的情況和社會(huì)的焦點(diǎn)問(wèn)題以及人民群眾反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。同時(shí)，使調(diào)研組在調(diào)研的時(shí)間和日程的安排上更加主動(dòng)、更加靈活。

調(diào)研方法探索創(chuàng)新。要以實(shí)事求是、嚴(yán)肅認(rèn)真的態(tài)度，深入基層、深入一線、深入群眾、深入實(shí)際，采取實(shí)地查看、聽(tīng)取匯報(bào)、問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)上調(diào)查、跟蹤調(diào)查、明查暗訪等靈活多樣的方法開(kāi)展調(diào)研。在深入調(diào)研的過(guò)程中，既要看典型，也要看一般；既要聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)講，更要聽(tīng)群眾說(shuō)；既要明查，還要暗訪。通過(guò)調(diào)研，找準(zhǔn)問(wèn)題，實(shí)實(shí)在在地加以解決。

（三）突出工作重點(diǎn)，勇于監(jiān)督，防“縮”

突出監(jiān)督重點(diǎn)內(nèi)容。縣級(jí)人大要重點(diǎn)監(jiān)督三方面內(nèi)容：預(yù)算監(jiān)督、以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)監(jiān)督和法律監(jiān)督。預(yù)算監(jiān)督是人大監(jiān)督最重要的工作。要按照《監(jiān)督法》要求，切實(shí)做好政府全口徑財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作，推動(dòng)政府理財(cái)思路的轉(zhuǎn)變和工作水平的提高。以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)事關(guān)群眾切身利益，要在推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，推動(dòng)民生問(wèn)題的解決?？h級(jí)人大要重點(diǎn)圍繞新頒布與新修訂的法律法規(guī)、與群眾生活密切相關(guān)的法律法規(guī)以及規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的法律法規(guī)開(kāi)展執(zhí)法檢查監(jiān)督，確保法律的有效實(shí)施。

拓展深化監(jiān)督內(nèi)容。對(duì)一些重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容，尤其是實(shí)踐中反復(fù)出現(xiàn)的問(wèn)題如食品安全、市容管理等，要連續(xù)性開(kāi)展監(jiān)督，一抓到底，確保成效。對(duì)重大的突發(fā)事件處置，要及時(shí)納入人大監(jiān)督范圍，切實(shí)維護(hù)國(guó)家和民眾的利益。要加大對(duì)被任命干部的監(jiān)督力度，積極探索被任命干部的有效監(jiān)督形式，促使對(duì)事監(jiān)督與對(duì)人監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

強(qiáng)化實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。在具體開(kāi)展監(jiān)督中，對(duì)被監(jiān)督對(duì)象，既有整體上正確評(píng)價(jià)工作成效，更要少肯定成績(jī)，重在批評(píng)建議，克服“多種花，少栽刺”心理，積極幫助其解決實(shí)際問(wèn)題。

（四）改進(jìn)工作方式，勤于監(jiān)督，防“懶”

聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告與執(zhí)法檢查相結(jié)合。對(duì)各個(gè)途徑反映的關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾切身利益的帶有普遍性的重要問(wèn)題，綜合運(yùn)用聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查等手段，既聽(tīng)取“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告，又進(jìn)行執(zhí)法檢查，兩者互融互補(bǔ)，使監(jiān)督工作在深度和廣度上取得更佳效果。

單項(xiàng)監(jiān)督與全面綜合監(jiān)督相結(jié)合。可以利用“以點(diǎn)聚面，綜合發(fā)力”的辦法，在開(kāi)展單項(xiàng)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，把互有內(nèi)在聯(lián)系的若干問(wèn)題集中起來(lái)，再進(jìn)行全面的綜合監(jiān)督；也可以采取“分面為點(diǎn)，重點(diǎn)突破”的方式，在對(duì)整體性工作進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ)上，選擇一些具體事項(xiàng)組織專項(xiàng)調(diào)查，提出切實(shí)可行，且具有較強(qiáng)指導(dǎo)性和操作性的監(jiān)督建議，提高人大監(jiān)督的實(shí)效性。

一次監(jiān)督與跟蹤監(jiān)督相結(jié)合。對(duì)于“一府兩院”工作中的薄弱環(huán)節(jié)和現(xiàn)實(shí)中存在的一些“老大難”問(wèn)題，不要僅限于聽(tīng)一次工作報(bào)告（匯報(bào)）、提幾點(diǎn)審議意見(jiàn)，而是要經(jīng)常抓、持續(xù)抓、反復(fù)抓。每召開(kāi)一次會(huì)議、聽(tīng)取一次工作報(bào)告（匯報(bào)）、開(kāi)展一次調(diào)查視察，都要針對(duì)工作中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出監(jiān)督建議，形成審議意見(jiàn)或交辦函，交由“一府兩院”及其相關(guān)部門(mén)限期整改。

（五）強(qiáng)化后期跟蹤，嚴(yán)于監(jiān)督，防“虛”

抓時(shí)效。對(duì)辦理機(jī)關(guān)落實(shí)審議意見(jiàn)的情況進(jìn)行檢查并提出意見(jiàn)，督促按規(guī)定時(shí)限抓好落實(shí)，并定期向主任會(huì)議匯報(bào)督辦進(jìn)度。辦理機(jī)關(guān)未在審議意見(jiàn)規(guī)定的期限內(nèi)辦理完畢且未書(shū)面說(shuō)明原因的，由人大辦室發(fā)出督辦通知書(shū)，責(zé)成辦理機(jī)關(guān)說(shuō)明情況，限期辦理。

抓重點(diǎn)。圍繞審議意見(jiàn)中指出的重點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)照辦理情況報(bào)告，有的放矢地進(jìn)行檢查。特別是對(duì)重點(diǎn)意見(jiàn)和涉及的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題以及事關(guān)人民群眾根本利益的事項(xiàng)，要進(jìn)行重點(diǎn)督辦。必要時(shí)，主任會(huì)議可適時(shí)決定進(jìn)行二次審議。

抓落實(shí)。依據(jù)前期調(diào)研掌握的情況，對(duì)辦理情況進(jìn)行具體分析。已經(jīng)辦理完畢的，分析其措施是否切實(shí)可行，辦理結(jié)果是否達(dá)到審議意見(jiàn)的要求；有條件辦理而未認(rèn)真辦理的，發(fā)回重新辦理；因條件不具備，短期內(nèi)難以辦理落實(shí)的，要求做好基礎(chǔ)性工作，待條件成熟時(shí)再辦。

抓問(wèn)責(zé)。對(duì)于辦理機(jī)關(guān)未按要求認(rèn)真辦理審議意見(jiàn)的，應(yīng)適時(shí)運(yùn)用詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等剛性監(jiān)督形式，確保審議意見(jiàn)落到實(shí)處。

（六）講究工作技巧，善于監(jiān)督，防“偏”

人大開(kāi)展監(jiān)督在時(shí)機(jī)上要得當(dāng)，既不能太早，也不能太遲。監(jiān)督太早，事倍功半，“吃累不討好”，監(jiān)督太遲，失位不作為，社會(huì)不滿意。如果黨委還沒(méi)有足夠重視，且政府還沒(méi)有推行的工作，人大最好不要進(jìn)行監(jiān)督。只有當(dāng)形勢(shì)發(fā)展非常緊迫或黨委十分重視，政府及有關(guān)部門(mén)有了一定認(rèn)識(shí)時(shí)，或者當(dāng)政府重點(diǎn)工作出現(xiàn)瓶頸，需要群策群力、強(qiáng)化推進(jìn)的時(shí)候，此時(shí)適時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督，往往效果十分明顯。