探索人大主導(dǎo)立法的有效途徑

——關(guān)于新鄉(xiāng)市地方立法工作的實(shí)踐與思考

吳丁強(qiáng)  侯士鵬

 內(nèi)容摘要：人大主導(dǎo)立法，是在立法活動(dòng)中應(yīng)由人大主導(dǎo)立法方向，決定并引導(dǎo)立法內(nèi)容的基本原則。“人大主導(dǎo)立法”是黨的重要主張，也是一項(xiàng)立法原則，已成為我國(guó)基本立法制度的有機(jī)組成。相較政府部門(mén)主導(dǎo)立法，由人大主導(dǎo)立法是地方立法制度上的重要轉(zhuǎn)型，是破除地方立法中行政機(jī)關(guān)“部門(mén)利益傾向”的制度創(chuàng)新。而要貫徹落實(shí)“人大主導(dǎo)立法”原則，則需要在立法實(shí)踐中進(jìn)一步探索其賴(lài)以實(shí)現(xiàn)的途徑以及方式方法。

在人大及其常委會(huì)的工作中，一般把人大及其常委會(huì)的職權(quán)概括地表述為“四權(quán)”，也就是“立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)（決定權(quán)）、選舉任免權(quán)（任免權(quán)）、監(jiān)督權(quán)”。 立法權(quán)是人大及其常委會(huì)四項(xiàng)重要職權(quán)中的一項(xiàng)。以2015年《立法法》修訂為節(jié)點(diǎn)，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)正式獲得地方立法權(quán)，進(jìn)入“四權(quán)”兼?zhèn)涞男聲r(shí)代。現(xiàn)結(jié)合我市地方立法工作實(shí)踐，嘗試對(duì)“更好發(fā)揮人大在地方立法中的主導(dǎo)作用”的一些經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行梳理、分析、總結(jié)，旨在探索人大主導(dǎo)地方立法的有效途徑。

一、我國(guó)立法體制的演變

（一）行使地方立法權(quán)的背景

2015年3月15日修訂的《立法法》在全國(guó)范圍內(nèi)賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。我國(guó)的立法體制由全國(guó)人大及其常委會(huì)和省人大及其常委會(huì)（較大的市人大及其常委會(huì)）兩級(jí)并立格局，演變?yōu)?/span>“全國(guó)人大及其常委會(huì)、省人大及其常委會(huì)（較大的市人大及其常委會(huì)）、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)有限立法權(quán)”三足鼎立的局面。

按照修改后《立法法》第七十二條的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)可以“對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。2015年11月26日，省十二屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議表決通過(guò)了《河南省人大常委會(huì)關(guān)于確定新鄉(xiāng)等七市人大及其常委會(huì)開(kāi)始制定地方性法規(guī)的時(shí)間的決定（草案）》，確定了我市開(kāi)始制定地方性法規(guī)的時(shí)間。為保障立法工作的正常開(kāi)展，2015年7月，正式設(shè)立了市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“法工委”）；2016年2月，市十二屆人大三次會(huì)議還成立了包括法制委員會(huì)在內(nèi)的9個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，我市正式開(kāi)始行使地方立法權(quán)。

（二）行使地方立法的重要意義

習(xí)總書(shū)記提出“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，“全面依法治國(guó)”是題中之義。立法是全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)，要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在地方，首要在強(qiáng)化立法，依據(jù)地方實(shí)際制定出臺(tái)有特色的地方性法規(guī)。依法賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)，是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)、落實(shí)決策部署的基本途徑和重要手段。正是本著重視立法，尤其是強(qiáng)化地方立法這一思路，立法法得以適時(shí)修改，我國(guó)立法體制發(fā)生重大調(diào)整，設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)職權(quán)得到進(jìn)一步健全，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)在地方立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用的制度架構(gòu)基本形成。

第一，賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)，是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，全面推進(jìn)依法治國(guó)，保障憲法法律實(shí)施的重要舉措。是完善立法體制，健全人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)人大工作與時(shí)俱進(jìn)的重要方面。是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

第二，賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)，是深化改革、激勵(lì)創(chuàng)新、擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市自主空間的體現(xiàn)。設(shè)區(qū)的市是改革創(chuàng)新較具活力的區(qū)域，也是推動(dòng)全國(guó)性改革的重要引擎。隨著改革的不斷深入和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，設(shè)區(qū)的市面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)越來(lái)越重，規(guī)范性文件和政策具有一定的局限性，不能持續(xù)、有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，能讓地方根據(jù)本地實(shí)際細(xì)化上位法的規(guī)定，而且可以遵循中央和省委關(guān)于全面深化改革的要求，通過(guò)地方立法積極調(diào)整社會(huì)關(guān)系，妥善解決本地區(qū)事務(wù)，著力推動(dòng)改革創(chuàng)新，更好地釋放制度紅利。同時(shí)，對(duì)中央和省委擬推行的重大改革事項(xiàng)，也可以由地方在立法權(quán)限范圍內(nèi)先行立法，實(shí)現(xiàn)地方改革創(chuàng)新的于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革，并為國(guó)家立法提供寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（三）地方立法權(quán)需要由人大主導(dǎo)

受我國(guó)傳統(tǒng)權(quán)力觀念的影響，行政權(quán)與立法權(quán)曾長(zhǎng)期處在難以明確界分的狀態(tài)，立法權(quán)曾長(zhǎng)期被行政權(quán)所取代。尤其在法規(guī)案起草程序上，往往是由政府部門(mén)一家操刀，主導(dǎo)立法草案的起草環(huán)節(jié)。地方行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)地方立法起草的優(yōu)勢(shì)：一是地方性法規(guī)多為行政管理事項(xiàng)，地方行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法者更了解執(zhí)法對(duì)象、更利于解決立法中的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題；二是地方行政機(jī)關(guān)起草法規(guī)案具有資源優(yōu)勢(shì)。但這種立法模式之下，行政機(jī)關(guān)的部門(mén)利益傾向是其難以破除的弊病。

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。習(xí)近平總書(shū)記指出“加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，健全起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，完善立法項(xiàng)目征集和論證制度”。

發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，是新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)人大立法工作的一個(gè)重要著力點(diǎn)，也是充分發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用的必然要求。把人大主導(dǎo)立法工作寫(xiě)進(jìn)黨的重要文件，成為全黨共同遵循的基本原則，這是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的重要貢獻(xiàn)，也是黨為人大立法工作指明了方向。

二、我市人大常委會(huì)行使地方立法權(quán)的情況

（一）我市人大常委會(huì)行使地方立法權(quán)的主要做法

第一，建立了我市地方立法的基本工作制度、機(jī)制。

一是制定了我市立法工作流程。為了規(guī)范立法程序，根據(jù)《河南省地方立法條例》，結(jié)合我市實(shí)際情況，制定了《新鄉(xiāng)市人大及其常委會(huì)立法工作流程》，并經(jīng)市第十二屆人大常委會(huì)第38次主任會(huì)議審議通過(guò)。立法工作流程對(duì)立法準(zhǔn)備、立法審議、報(bào)批和公布、地方性法規(guī)的完善、地方性法規(guī)的解釋等事項(xiàng)作了明確規(guī)定，奠定了我市地方立法工作程序的重要基礎(chǔ)。二是編印了《新鄉(xiāng)市立法工作資料選編》。起草了《新鄉(xiāng)市人民代表大會(huì)法制委員會(huì)工作職責(zé)》、《新鄉(xiāng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)工作職責(zé)》、《新鄉(xiāng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法咨詢(xún)專(zhuān)家工作規(guī)則》等制度，于2016年6月29日經(jīng)新鄉(xiāng)市第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第38次主任會(huì)議通過(guò)后，將上述文件匯總成冊(cè)，編印《新鄉(xiāng)市立法工作資料選編》，為立法工作運(yùn)轉(zhuǎn)提供了制度保障

第二，初步建立了與市政府法制辦等部門(mén)定期溝通的機(jī)制。一是構(gòu)建了立法工作溝通交流機(jī)制。積極聯(lián)系市政府法制辦等部門(mén)，建立了通過(guò)立法工作動(dòng)員會(huì)、座談會(huì)等與市政府法制辦及市直相關(guān)部門(mén)溝通交流的工作機(jī)制。二是全程參與法規(guī)案的起草過(guò)程。法工委工作人員積極與起草部門(mén)溝通交流，通過(guò)召開(kāi)立法起草工作座談會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、通稿會(huì)等方式，全面主導(dǎo)法規(guī)案文本起草工作。三是建立了立法工作通訊錄。將市、縣兩級(jí)政府法制辦、市直各部門(mén)的聯(lián)系電話(huà)列入通訊錄，便利立法工作中的溝通交流。

第三，注重人大立法工作人員素質(zhì)的提高。

高度重視人大立法工作隊(duì)伍建設(shè)。首先，明確了法工委內(nèi)部各項(xiàng)工作制度。制定了法工委會(huì)議制度，學(xué)習(xí)制度，工作紀(jì)律規(guī)定，文件收發(fā)、傳閱和歸檔辦法等，確保工作委員會(huì)的各項(xiàng)工作有規(guī)可依、有序開(kāi)展。同時(shí)，注重學(xué)習(xí)型團(tuán)隊(duì)建設(shè)，全方位提升理論和工作水平。通過(guò)集體學(xué)習(xí)法律法規(guī)和立法知識(shí)，不斷提高隊(duì)伍理論修養(yǎng)，以組織外出考察、調(diào)研、培訓(xùn)學(xué)習(xí)等方式，不斷強(qiáng)化隊(duì)伍立法工作能力，致力于將法工委隊(duì)伍打造成我市立法工作的中堅(jiān)力量。

第四，重視立法咨詢(xún)專(zhuān)家等外部力量的引入。

積極籌劃組建立法咨詢(xún)專(zhuān)家隊(duì)伍，致力于將專(zhuān)家、學(xué)者等社會(huì)力量納入進(jìn)來(lái)。為廣泛征集立法咨詢(xún)專(zhuān)家候選人，制定了《新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)立法咨詢(xún)專(zhuān)家?guī)旖M建方案》，并印發(fā)市人大、市人民政府辦公室、市直有關(guān)部門(mén)、駐新高校、市委黨校、法學(xué)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等部門(mén)。對(duì)征集到的121名立法咨詢(xún)專(zhuān)家候選人進(jìn)行反復(fù)研究，擬定了《第一批立法咨詢(xún)專(zhuān)家名單》，并于2016年9月13日經(jīng)常委會(huì)第42次主任會(huì)議通過(guò)。首批立法咨詢(xún)專(zhuān)家人選涵蓋了法律、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)和語(yǔ)言文字等方面的律師、駐新高校和市直各相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)家學(xué)者共32人，能夠基本滿(mǎn)足立法工作的開(kāi)展。

（二）我市地方立法工作的成效

第一，2016年市人大常委會(huì)堅(jiān)持制度先行，建立了必要的規(guī)章制度。

2016年，先后出臺(tái)了《新鄉(xiāng)市人大及其常委會(huì)立法工作流程》、《新鄉(xiāng)市人民代表大會(huì)法制委員會(huì)工作職責(zé)》、《新鄉(xiāng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)工作職責(zé)》、《新鄉(xiāng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法咨詢(xún)專(zhuān)家工作規(guī)則》等規(guī)章制度，機(jī)制，并匯總編入《新鄉(xiāng)市立法工作資料選編》。

第二，2017年啟動(dòng)立法審議項(xiàng)目2項(xiàng)。

2017年的2項(xiàng)立法審議項(xiàng)目為《新鄉(xiāng)市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)條例》和《新鄉(xiāng)市城鎮(zhèn)園林綠化條例》。

其中，我市首部地方性法規(guī)《新鄉(xiāng)市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)條例》于2017年7月28日經(jīng)省十二屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審查批準(zhǔn)，并于9月1日起順利實(shí)施。該部法規(guī)旨在解決我市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃、用地保護(hù)和建設(shè)方面存在的問(wèn)題，堅(jiān)持了問(wèn)題導(dǎo)向，體現(xiàn)了立法為民，彰顯了地方特色。

《新鄉(xiāng)市城鎮(zhèn)園林綠化條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《條例（草案）》”）已于2017年6月28日經(jīng)市十二屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議第一次審議。一審后，對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行了多次研究和修改，形成了《條例（草案）》（征求意見(jiàn)稿）。目前，《條例（草案）》（征求意見(jiàn)稿）已經(jīng)報(bào)送省人大常委會(huì)法工委征詢(xún)修改意見(jiàn)，并進(jìn)一步修改，力爭(zhēng)年內(nèi)在市人大常委會(huì)第二次審議通過(guò)，報(bào)送省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。

第三，編制了2018年度地方立法計(jì)劃。

2018年度地方立法計(jì)劃（草案）于10月23日經(jīng)市十二屆人大常委會(huì)第五十六次主任會(huì)議研究通過(guò)，包括立法審議項(xiàng)目1項(xiàng)，立法調(diào)研項(xiàng)目2項(xiàng)。目前，我市2018年度地方立法計(jì)劃（通過(guò)稿）已呈送市委研究討論，待市委常委會(huì)最終確定后將報(bào)送省人大常委會(huì)。

（三）我市人大常委會(huì)主導(dǎo)地方立法存在的問(wèn)題和原因

目前，在我市地方立法的立項(xiàng)階段，還存在立法建議項(xiàng)目主要依靠政府部門(mén)的問(wèn)題。過(guò)度依靠政府部門(mén)提出立法建議項(xiàng)目，在政府部門(mén)報(bào)送的立法建議項(xiàng)目范圍以外，人大缺少其他備選項(xiàng)目來(lái)源，常常處于“等米下鍋”的被動(dòng)狀況。

原因：一是人代會(huì)獲取有關(guān)立法的建議案有限，每年人代會(huì)上涉及立法的代表議案和建議少之又少，公開(kāi)征集立法建議項(xiàng)目時(shí)收集的社會(huì)公眾反饋信息也往往不可用。即使有那么一兩件，或者缺乏立法的必要性、可行性條件，或者立法時(shí)機(jī)不成熟而無(wú)法采納；二是人大內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)由于工作分工所致，加之年度工作較為繁忙，在精力上往往無(wú)暇顧及立法建議項(xiàng)目的提出；三是人大機(jī)關(guān)在立法專(zhuān)業(yè)人員力量和專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障上明顯不足。受以上這些因素制約，往往無(wú)法提出有價(jià)值的立法建議項(xiàng)目。

三、對(duì)于人大主導(dǎo)立法的新認(rèn)識(shí)

結(jié)合我市人大常委會(huì)立法工作實(shí)踐和理論學(xué)習(xí)，對(duì)人大主導(dǎo)立法的途徑有了新認(rèn)識(shí)。

第一，主導(dǎo)立法，就要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，自覺(jué)將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹立法權(quán)過(guò)程。人大在立法中的主導(dǎo)作用，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下的主導(dǎo)作用，越是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就越能有效地發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用，有效地進(jìn)行立法溝通協(xié)調(diào)，有效地推動(dòng)立法進(jìn)程。

第二，主導(dǎo)立法，就要在源頭上把好立項(xiàng)關(guān)。法規(guī)立項(xiàng)是體現(xiàn)人大主導(dǎo)立法的關(guān)鍵所在，是立法決策的前提，決定著立法的價(jià)值取向和立法功能的有效發(fā)揮。在立法整個(gè)過(guò)程中，法規(guī)立項(xiàng)是立法工作的源頭。立項(xiàng)工作做得如何，關(guān)系立法質(zhì)量，是整個(gè)立法活動(dòng)能否獲得成功的至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

第三，主導(dǎo)立法，就要把握立法過(guò)程的主導(dǎo)權(quán)。人大主導(dǎo)立法，是黨的十八屆四中全會(huì)提出的明確要求，是落實(shí)依法治國(guó)方略的實(shí)際需要。立法工作實(shí)踐表明，人大主導(dǎo)立法，就是要站在立法一線(xiàn)，就是要敢于直面問(wèn)題，敢于做出公正決斷，敢于“在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀”。人大要在立法起草、審議、評(píng)估等各環(huán)節(jié)，把握立法所涉及方向、重要內(nèi)容等方面的主導(dǎo)權(quán)，這是發(fā)揮人大在立法中主導(dǎo)作用的關(guān)鍵所在。

第四，主導(dǎo)立法，就要在提高立法質(zhì)量上下功夫。立高質(zhì)量的法是立法工作的最終目標(biāo)，也是衡量立法工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，立法質(zhì)量還直接關(guān)系到法規(guī)的實(shí)施效果。提高立法質(zhì)量的根本途徑在于大力推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。這就要求所立之法能夠尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，能夠?yàn)榱巳嗣?、依靠人民。同時(shí)，要從關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，超前謀劃，提前介入；注重專(zhuān)家參與立法活動(dòng)；切實(shí)加強(qiáng)各方溝通協(xié)調(diào)；建立健全起草、論證、協(xié)調(diào)、審議全過(guò)程主導(dǎo)等立法工作機(jī)制。

四、推進(jìn)人大主導(dǎo)立法作用的工作建議

第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保障立法流程有效運(yùn)轉(zhuǎn)。立法工作在程序上有嚴(yán)格要求，法規(guī)案草案的起草等環(huán)節(jié)離不開(kāi)政府相關(guān)部門(mén)的參與。立法程序一旦啟動(dòng)就需要相關(guān)部門(mén)積極協(xié)作配合，要保障立法流程及時(shí)有效推進(jìn)，就需要黨委的重視和支持。尤其在協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門(mén)起草或者提交法規(guī)案草案的過(guò)程中，要協(xié)調(diào)督促責(zé)任部門(mén)按時(shí)高質(zhì)量完成工作任務(wù)，更離不開(kāi)市委、市人大黨組的重視和大力支持。

第二，做好立法制度建設(shè)，探索促進(jìn)立法工作的新方式。首先，要做好立法制度機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，而不能僅局限于具體的立法實(shí)務(wù)工作。立法制度建設(shè)是地方立法工作的重要基礎(chǔ)，只有做到基礎(chǔ)扎實(shí)才能確保各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)。目前，我市立法草案起草、審議制度、立法調(diào)研評(píng)估機(jī)制、立法咨詢(xún)專(zhuān)家?guī)熘贫鹊然A(chǔ)性工作制度、機(jī)制已確立。今后要學(xué)習(xí)借鑒各地的新做法，不斷健全、完善各項(xiàng)制度。如目前正在探索設(shè)立“立法聯(lián)系點(diǎn)”，作為開(kāi)展調(diào)研、了解基層立法需求、以及征詢(xún)?nèi)罕妼?duì)于立法成果意見(jiàn)和建議的可靠平臺(tái)，設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)很有必要。此外，還要進(jìn)一步完善立法審議制度等工作機(jī)制，以制度優(yōu)化有效推進(jìn)地方立法工作科學(xué)化、民主化水平。

第三，抓好立法工作中的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)事項(xiàng)。

一是立法項(xiàng)目要合理選定。在確定立法項(xiàng)目這一環(huán)節(jié)，關(guān)鍵要明確地方立法是為行政管理行為立規(guī)矩，本質(zhì)是以立法約束行政部門(mén)的公權(quán)力、維護(hù)社會(huì)公眾的私權(quán)利。這就要求人大立法把好立項(xiàng)關(guān)口，在了解社情民生、聽(tīng)取社會(huì)輿論意見(jiàn)的同時(shí)，也不能忽視政府部門(mén)在立法中的重要地位，既要立法為民，還要貼近行政管理的實(shí)際，加強(qiáng)與政府相關(guān)部門(mén)溝通交流，而不能閉門(mén)造車(chē)、立沒(méi)有需求的或不具有執(zhí)行可能性的法。

二是立法調(diào)研要扎實(shí)開(kāi)展。在立法工作中，立法調(diào)研是關(guān)鍵一環(huán)?？茖W(xué)立法、民主立法等立法原則的達(dá)成，都植根于扎實(shí)有效的立法調(diào)研活動(dòng)。要認(rèn)真做好對(duì)我市實(shí)際情況的調(diào)研，聚焦與社會(huì)民生相關(guān)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，合理確定本地市的立法項(xiàng)目規(guī)劃，全面評(píng)估立法工作中的難點(diǎn)問(wèn)題，為今后制定出有地方特色、可操作性強(qiáng)、能解決問(wèn)題的地方性法規(guī)做足功課。

三是法規(guī)起草和審議工作要做早做好。法規(guī)起草的質(zhì)量高低關(guān)乎立法工作的成敗。實(shí)踐中，法規(guī)初稿的起草工作多由政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，法工委要把工作重心前移，盡早介入法規(guī)起草，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)法規(guī)的審議工作，以避免因?qū)Ψㄒ?guī)草案一審重視不夠、把關(guān)不嚴(yán)而造成二審時(shí)出現(xiàn)草案文本大量修改的被動(dòng)局面。