嚴把“五關(guān)” 讓審議意見“花開有果”

——關(guān)于增強地方人大常委會審議意見執(zhí)行力的思考

王繼倩

黨的十九大報告強調(diào)，“人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。”習(xí)近平總書記在講話中指出，“新的形勢和任務(wù)對各級人大及其常委會工作提出了更高要求。要按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，推動人大工作提高水平。”這一系列重要論述為做好新形勢下人大監(jiān)督工作指明了方向，提供了遵循。

審議意見是地方人大常委會審議“一府兩院”工作報告和開展視察調(diào)研、執(zhí)法檢查形成的綜合意見，是人大常委會依法行使監(jiān)督權(quán)的一項重要載體。監(jiān)督法第十四條規(guī)定：“常務(wù)委員會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。”從縣級以上地方人大常委會工作監(jiān)督的實踐看，聽取和審議本級“一府兩院”專項工作報告，具有經(jīng)常性、針對性、及時性、實效性等特點，是地方人大常委會監(jiān)督的主要形式。審議意見落實的好壞，直接體現(xiàn)了人大常委會的監(jiān)督水平。因此，增強審議意見的監(jiān)督實效，提高審議意見的質(zhì)量，規(guī)范審議意見的辦理，抓好審議意見的督辦與反饋，促進審議意見的落實，對進一步增強常委會會議質(zhì)量和效果，有效發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的法定職能作用，堅持和完善人民代表大會制度，保障人民當(dāng)家作主，具有重要的意義。本文以新鄉(xiāng)市人大常委會為例，對增強地方人大常委會審議意見監(jiān)督實效的方法和途徑作一下粗淺探討。

一、新鄉(xiāng)市人大常委會加強審議意見辦理工作的主要做法

近年來，新鄉(xiāng)市人大常委會按照監(jiān)督法及相關(guān)法律規(guī)定，不斷探索和創(chuàng)新審議意見督辦工作方式，2014年8月修訂了《新鄉(xiāng)市人民代表大會常務(wù)委員會工作辦法》等規(guī)章制度，進一步規(guī)范和完善常委會工作規(guī)則、程序，有效地促進了審議意見的落實，逐步提高了地方國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督權(quán)威。

一是建章立制，強化人大監(jiān)督意識。審議意見交辦到“一府兩院”后，落實的好壞、快慢，很大程度上取決于承辦部門的人大意識與法制觀念。人大意識好，法制觀念強，則對審議意見落實好、反饋快，審議意見的監(jiān)督效果及反響就好；反之，審議意見就會成為一紙空文，被他們束之高閣，使審議意見的監(jiān)督成為空談。新鄉(xiāng)市人大常委會為更好的落實審議意見，促進一府兩院的工作，近年來在這方面做了一定的工作，一是嚴把一府兩院人事任免中的法律考試和表態(tài)發(fā)言關(guān)，提高被任命人員的人大意識與法治觀念；二是根據(jù)監(jiān)督法等相關(guān)法律，制定人大常委會的議事規(guī)則，明確審議意見的交辦、督辦、反饋與回訪流程，讓審議意見的落實過程有章可循；三是在會議審議過程中突出法律與相關(guān)制度的學(xué)習(xí)，使與會的工作部門重視會議審議的重要性；四是制定了“回頭看”制度，主任會議專題聽取對常委會議審議意見辦理情況的報告，以此來促進審議意見的進一步落實。

二是多措并舉，提高審議意見質(zhì)量。審議意見是否切中時弊、重點突出、有的放矢，是審議意見能否得到有效落實的重要前提。新鄉(xiāng)市人大常委會充分發(fā)揚民主，做到集中全體常委會組成人員的意見和建議，使審議體現(xiàn)全、深、透、真、實。一是切實提高會議材料的質(zhì)量。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。常委會在審議每一項專項工作報告和執(zhí)法檢查報告前，組織開展調(diào)研或執(zhí)法檢查，通過聽取工作匯報、實地走訪等方式，收集掌握大量的第一手資料，形成調(diào)研或檢查的書面材料為常委會審議發(fā)言提供參考依據(jù)，使常委會組成人員審議發(fā)言能夠講的準、講的實；二是注重改進審議方式。采取分組審議與集中審議相結(jié)合、會議審議與開展詢問相結(jié)合的方式，充分調(diào)動常委會組成人員審議發(fā)言的積極性。分組審議時，要求相關(guān)部門安排班子成員分別列席分組會議，常委會組成人員針對重點事項及社會關(guān)注的熱點難點問題提出詢問，相關(guān)部門作出說明、解釋。三是嚴把審議意見匯總關(guān)。常委會會議結(jié)束后，人大常委會相關(guān)工委和辦公室必須限期內(nèi)將常委會組成人員的審議意見進行整理匯總，交由 “一府兩院”研究落實處理。

三是規(guī)范程序，嚴格審議意見交辦。匯總審議意見水平的高低，直接關(guān)系到意見辦理結(jié)果的好壞。因此，在匯總整理過程中，一方面確保審議意見的真實性。保證組成人員的審議發(fā)言原汁原味地體現(xiàn)出來，另一方面確保審議意見辦理的可操作性，盡量將一些操作性強的重點、熱點建議納入審議意見之中，最大程度地保證審議意見能夠如期得到辦理。審議意見印發(fā)后，及時召開審議意見交辦會進行交辦，交辦會由市人大常委會秘書長召集，市人大常委會相關(guān)工作機構(gòu)負責(zé)人、“一府兩院”主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)負責(zé)同志參加。進一步完善審議意見交辦制度，制定辦理工作方案，確定分管領(lǐng)導(dǎo)，明確辦理的部門、辦理要求及辦理時限，要求“一府兩院”在接到交辦的審議意見后3個月內(nèi)反饋辦理工作，原則上在下一次常委會主任會議上聽取相關(guān)部門審議意見辦理情況的報告，確保審議意見落到實處。

四是跟蹤督辦，確保審議意見落實。對常委會作出的的審議意見，交由“一府兩院”研究處理后，責(zé)成相關(guān)工作委室和辦公室加強對辦理過程和結(jié)果的跟蹤督查，通過調(diào)研、視察等方式，及時對審議意見辦理工作提出要求，為“一府兩院”辦理審議意見謀主意、出辦法，使審議意見的辦理條條有落實、件件有回音，并將辦理結(jié)果在規(guī)定期限書面報告人大常委會，使人大監(jiān)督工作取得實實在在的成效。主要是常委會的辦事機構(gòu)負責(zé)對口督辦，督促和支持“一府兩院”認真落實常委會的審議意見，在督查督辦工作同時深入基層進行調(diào)研，掌握“一府兩院”對審議意見的辦理落實情況，并及時向主任會議匯報。人大常委會會議每年年底集中聽取一次 “一府兩院”辦理審議意見的情況，對執(zhí)行不力或落實不好的，要求“一府兩院”重新制定整改措施，認真整改。針對城市管理工作中群眾反映較多的占道經(jīng)營和道路交通擁堵和區(qū)域環(huán)境衛(wèi)生較差等問題，常委會組織專題視察調(diào)研，在審議時提出，開展專項整治，建立城市管理長效機制等建議。市人民政府及其相關(guān)部門認真落實縣人大常委會的審議意見，進行了認真整改，努力打造文明和諧環(huán)境和生態(tài)宜居城市。

五是事后問效，重視辦理結(jié)果反饋。根據(jù)《監(jiān)督法》規(guī)定，要求“ 一府兩院”將審議意見的辦理情況書面向人大常委會報告，或者向主任會議報告，經(jīng)主任會議審議后，再將報告和審議結(jié)果印發(fā)常委會組成人員。對辦理效果較好的，要求辦理部門落實長效措施。近幾年來，市人民政府對審議意見的辦理工作非常重視。為有效促進我市的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，2016年9月，市人大常委會組成專題視察組，深入農(nóng)村一線，對市政府有關(guān)部門落實審議意見情況進行了“回頭看”調(diào)查，促政府加大對農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)的扶持力度，切實解決農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)中存在的技術(shù)裝備滯后、協(xié)調(diào)機制欠缺等問題，以確保審議意見得到落實。

二、當(dāng)前審議意見監(jiān)督中存在的主要問題及原因分析

作出審議意見是人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的一個重要形式，但在實際操作中，由于剛性約束不強，容易出現(xiàn)“打白條”、“文來文往”等現(xiàn)象。在一些地方，審議意見難把握、難落實、難出效等問題仍不同程度存在，是擺在人大工作者面前一個亟待思考和探索的課題。主要表現(xiàn)在：

一是主動接受人大監(jiān)督的意識有待進一步加強。通過30年的不斷推進，地方人大常委會的性質(zhì)、地位、作用逐步深入人心，但人大監(jiān)督還是存在于淺層意識狀態(tài)，未能轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念形態(tài)，從而未能內(nèi)化影響領(lǐng)導(dǎo)干部接受監(jiān)督的有效行動。在地方人大常委會組成人員及人大機關(guān)工作人員層面，表現(xiàn)在：對搞好審議意見辦理信心不足，畏難情緒重，不敢大膽行使監(jiān)督權(quán)，存在怕對方反感、怕影響關(guān)系、怕人家說越權(quán)，是“找岔子”、“添亂子”，審議意見辦理落實情況跟蹤不主動。在政府辦理審議意見層面，表現(xiàn)在：一些領(lǐng)導(dǎo)認識不到位，依法行政意識、自覺接受人大監(jiān)督意識淡薄，向人大常委會負責(zé)的觀念不強，總認為審議意見一般只在程序上對“一府兩院”有強制力，對實際工作只有影響力，不具約束力，只把人大審議意見看成是形式，一看了之，束之高閣。

二是審議意見質(zhì)量需要進一步規(guī)范。人大常委會工作機構(gòu)是審議意見的督辦主體，地方特別是縣級人大常委會的工作機構(gòu)普遍是人手少，大多是一人委室，受議題選擇適中性、議題調(diào)研深入性及組成人員的素質(zhì)能力等方面限制，組成人員提出的審議意見要做到中肯、適當(dāng)，得到各方面的認可，還有一定差距。最后形成的審議意見過于原則、寬泛，因缺乏確鑿的依據(jù)性和精準的針對性，讓“一府兩院”研究處理起來比較困難。

三是跟蹤監(jiān)督機制不完善。審議意見發(fā)出后，地方人大常委會工作機構(gòu)如何跟蹤？政府收到審議意見后，如何辦理？這是一個問題的兩個方面。這兩個方面的機制不完善，過程不完整，成為審議意見落實不到位的原因之一。審議意見交由報告機關(guān)辦理，報告機關(guān)通常是“一府兩院”，特別是政府，工作千頭萬緒，對縣級人大常委會組成人員審議意見的研究處理措施，更多的是體現(xiàn)在反饋文件的紙張上，難見有實實在在的具體效果，在一定程度上也影響了審議意見的監(jiān)督效果。

三、增強地方人大常委會審議意見監(jiān)督實效的若干思考

審議是手段，落實才是目的。辦理落實好審議意見，是提高人大常委會審議質(zhì)量的最終歸宿。那么，如何進一步提高審議意見辦理落實的質(zhì)量和成效呢？筆者認為應(yīng)該從以下幾個方面努力。

一、把好思想關(guān)，在強化人大意識上下功夫。一要提高“一府兩院”依法接受人大監(jiān)督意識。建立人大與“一府兩院”工作對接機制，召開人大與“一府兩院”工作對接會，進一步推動“一府兩院”依法自覺接受人大監(jiān)督，消除監(jiān)督者與被監(jiān)督者思想上的“隔墻”，端正人大與“一府兩院”法律關(guān)系的認識。二要提高“一府兩院”對人大審議意見法律地位、法律效力的認識。徹底改變?nèi)舜蟮膶徸h意見就是“一紙空文”，就是走走形式，應(yīng)付應(yīng)付即可，辦理只需空口承諾或敷衍了事等錯誤認識和思想。

二、把好質(zhì)量關(guān)，在提高審議質(zhì)量上下功夫。一要提高常委會組成人員審議能力。通過開展專題培訓(xùn)、邀請專家學(xué)者講座、外出考察等多種形式，全面提高常委會組成人員的學(xué)習(xí)、調(diào)研、審議等方面能力。二要審議前深入視察檢查。圍繞審議議題組織常委會組成人員深入開展視察、檢查、調(diào)研。視察檢查前制定科學(xué)具體的工作方案，視察檢查中通過聽取匯報、座談了解、查閱資料、實地走訪等深入準確掌握真實情況，杜絕走馬觀花，視察檢查后形成高質(zhì)量的書面報告，為常委會審議提供參考依據(jù)。三要嚴把審議發(fā)言關(guān)。提前向常委會組成人員送達相關(guān)政策法規(guī)文件、工作報告、視察檢查報告等，要求常委會組成人員提前擬定審議發(fā)言提綱，使審議發(fā)言準確把握議題，既實事求是地肯定成績，又不遮不掩地指出存在的問題，切合實際地提出有針對性和操作性的意見建議。四要嚴把審議意見匯總關(guān)。匯總審議意見水平的高低，直接關(guān)系到意見辦理結(jié)果的好壞。一方面要確保審議意見的真實性，保證常委會組成人員的審議發(fā)言原汁原味地體現(xiàn)出來；另一方面要確保審議意見辦理的可操作性，盡量將一些操作性強的重點、熱點建議納入審議意見之中，提高審議意見的科學(xué)性、操作性，保證審議意見重點突出、有的放矢、科學(xué)管用，確保“一府兩院”辦得了、辦得好。

三、把好規(guī)范關(guān)，在審議意見交辦上下功夫。人大常委會會議形成的決議、決定或?qū)徸h意見，是聽取和審議“一府兩院”工作報告的成果，也是會后實施跟蹤監(jiān)督的重要依據(jù)。一要實行分類交辦。要將審議意見分為綜合性、具體性，區(qū)別不同情況分近期三個月、中期半年、遠期一年以上，明確不同辦理期限、不同辦理標(biāo)準進行分類交辦，并根據(jù)需要整改的問題，形成“問題清單”，要求“一府兩院”按時限、按要求報告辦理落實情況。二是明確交辦對象。由于一項工作往往會涉及多個單位和部門，單純指定其中的一個單位和部門，是難以辦理到位的。人大常委會應(yīng)該根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，將審議意見交由“一府兩院”研究處理。明確指定有關(guān)部門辦理，或召開協(xié)調(diào)會進行部署和調(diào)度。三是專門會議交辦。建立專題會議交辦制度，對特別重要、辦理難度大或需要多個部門承辦的重點審議意見，組織召開由地方人大常委會主任或副主任、承辦單位主要負責(zé)人參加的審議意見交辦會，實施集中會議專題交辦，通過直接溝通、交流，消除工作中存在的分歧。

四、把好落實關(guān)，在審議意見督辦上下功夫。提出審議意見的出發(fā)點和歸宿，就是要解決實際問題，維護人民群眾的合法權(quán)益，促進依法行政和公正司法。

一是要加強跟蹤督辦。審議意見一經(jīng)交辦，常委會按照“對口負責(zé)”原則，由相關(guān)工委作為督辦工作的主體，加強與承辦單位之間的聯(lián)系，采取經(jīng)常性督查和階段性抽查、重點督辦相結(jié)合的方式，了解“一府兩院”辦理的進度和效果，及時提出督辦意見，推進辦理工作。二要建立辦理落實問責(zé)機制。對辦理審議意見好的單位和部門，要給予通報表揚；對敷衍塞責(zé)、不認真辦理的單位要通報批評，并責(zé)令其重新辦理；對在規(guī)定期限內(nèi)仍辦理不到位或拒不辦理的部門負責(zé)人，要采取質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免等剛性監(jiān)督手段，促進審議意見的落實，督促“一府兩院”改進工作。三是要掌握督辦時限。有關(guān)專門委員會或工作機構(gòu)應(yīng)在審議意見交辦3個月后了解“一府兩院”的研究處理情況，督促有關(guān)方面按照審議意見的要求進行整改，不能整改的，應(yīng)做好解釋說明工作，并及時向常委會匯報整改的進展情況，防止重審議檢查、輕督促整改，聽取和審議報告之后不了了之的情況發(fā)生。四是要豐富督辦方式。有關(guān)專門委員會或工作機構(gòu)可采取聽取匯報、實地察看、調(diào)研、發(fā)督辦通知書等方式進行，及時掌握辦理進展情況。對于一些重大問題或辦理不力、督促不辦的審議意見，可建議召開常委會主任會議乃至常委會會議專題聽取辦理情況的報告。

五、把好問效關(guān)，在辦理結(jié)果公開上下功夫。按照《監(jiān)督法》的規(guī)定，常委會要對聽取和審議的報告、審議意見、審議意見的研究處理情況向人大代表通報并向社會公布。這是人大常委會必須履行的法定義務(wù)。因此常委會一定要結(jié)合實際，進一步健全和規(guī)范公開制度，通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)、公報等形式對審議意見落實情況進行跟蹤報道和公開，接受社會公眾監(jiān)督，增強人大工作的公開性和透明度，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，真正體現(xiàn)權(quán)力機關(guān)代表人民行使國家權(quán)力的宗旨。一要擴大公開范圍。將審議意見及辦理落實過程、完成情況向全體人大代表和社會公開，讓全體人大代表和廣大群眾都參與到監(jiān)督落實中來，使審議意見辦理工作全方位、全過程置于人大代表和公眾的監(jiān)督之下。二要拓展公開渠道。充分利用好會議、文件、報紙、電視等常規(guī)傳統(tǒng)公開平臺的同時，積極利用新的公開平臺，在人大網(wǎng)站、微信公眾平臺等媒體，全面公開人大常委會的審議意見以及“一府兩院”辦理落實情況。三是發(fā)揮公開監(jiān)督作用。加強對審議意見辦理工作的宣傳報道，宣傳先進典型，對工作落實不力的予以曝光，充分發(fā)揮輿論、人大代表、社會等方面的公開監(jiān)督作用，推動人大審議意見辦理落實工作實效不斷提高。