在全市立法工作會(huì)議上的講話

市人大常委會(huì)副主任焦錫武

（2016年9月19日，根據(jù)錄音整理）

同志們：

今天，我們?cè)谶@里召開全市立法工作會(huì)議，主要目的有兩個(gè)：一是統(tǒng)一思想、明確方法。通過這次會(huì)議傳遞立法工作的基本知識(shí)、基本要求，做到統(tǒng)一思想、明確方法。對(duì)于立法工作，我們既熟悉又陌生，一方面我們?cè)谌粘Ｉ钪薪?jīng)常接觸法律，都要遵守法律；另一方面大部分人沒有參與過立法，對(duì)立法工作基本不了解、不熟悉?；谶@一情況，剛才張斌主任就有關(guān)法律方面的基本知識(shí)作了較為詳細(xì)的介紹。二是部署工作，加快推進(jìn)。集中開這次會(huì)議，有個(gè)背景就是我市立法工作時(shí)間緊迫。省內(nèi)其他被賦予立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市中，相當(dāng)一部分已經(jīng)把法規(guī)草案報(bào)到省人大，我們目前僅做了大量的立法準(zhǔn)備工作，還未形成基本草案。有必要召開會(huì)議，統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)、抓緊推進(jìn)立法工作。

剛才尚進(jìn)市長(zhǎng)就地方立法工作的重要性、如何確保立法質(zhì)量、如何發(fā)揮政府在地方立法工作中的作用、如何明確職責(zé)、組織協(xié)調(diào)推進(jìn)全市立法工作，談了很好的意見和建議，我完全贊同。張斌主任通報(bào)了我市地方立法工作的有關(guān)情況，基本知識(shí)、基本遵循、基本要求，基本職責(zé)也都在通報(bào)中說清楚了。下面，就全市地方立法工作，我講以下幾點(diǎn)意見。

一、把握新形勢(shì)，充分認(rèn)識(shí)強(qiáng)化地方立法的重大意義

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)；是全面推進(jìn)依法治國(guó)，保障憲法法律實(shí)施的重要舉措；是完善立法體制，健全人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)人大工作與時(shí)俱進(jìn)的重要方面。中共中央政治局常委、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江在全國(guó)地方立法研討會(huì)議上指出，要充分認(rèn)識(shí)到，對(duì)于一個(gè)設(shè)區(qū)的市來說，這項(xiàng)工作認(rèn)識(shí)得越深刻、越到位，推進(jìn)依法治國(guó)就越扎實(shí)；這項(xiàng)工作抓得越緊、越實(shí)，推進(jìn)人大工作與時(shí)俱進(jìn)就越有基礎(chǔ)；這項(xiàng)工作推進(jìn)得越得力、越及時(shí)，推進(jìn)全面深化改革就越有底氣。強(qiáng)化地方立法工作的意義有：

（一）強(qiáng)化地方立法是推進(jìn)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的切實(shí)需要。立法法修改后，我國(guó)立法體制發(fā)生重大調(diào)整，設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)，地方人大及其常委會(huì)職權(quán)得到進(jìn)一步健全。設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)，有助于進(jìn)一步堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)人大自身建設(shè)，提高履職能力，推進(jìn)人大工作與時(shí)俱進(jìn)。

（二）強(qiáng)化地方立法是依法治國(guó)的切實(shí)需要。十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)任務(wù)，四中全會(huì)又對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出重大部署。依法治國(guó)，基礎(chǔ)在地方，首要在強(qiáng)化立法，依據(jù)地方實(shí)際制定出臺(tái)有特色的地方性法規(guī)。依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)、落實(shí)決策部署的基本途徑和重要手段。從強(qiáng)化地方立法入手，是落實(shí)依法治國(guó)的筑基之舉。對(duì)于我市來說，加強(qiáng)地方立法是依法治市的應(yīng)有之義。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)總書記系列重要講話精神，讀懂立法初衷。

（三）強(qiáng)化地方立法是深化改革的切實(shí)需要。設(shè)區(qū)的市是改革創(chuàng)新較具活力的區(qū)域，也是推動(dòng)全國(guó)性改革的重大引擎。隨著改革的不斷深入和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，設(shè)區(qū)的市面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)越來越重，規(guī)范性文件和政策具有一定的局限性，不能持續(xù)、有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，能讓地方根據(jù)本地實(shí)際細(xì)化上位法的規(guī)定，而且可以遵循中央和省委關(guān)于全面深化改革的要求，通過地方立法積極調(diào)整社會(huì)關(guān)系，妥善解決本地區(qū)事務(wù)，著力推動(dòng)改革創(chuàng)新，更好地釋放制度紅利。同時(shí)，對(duì)中央和省委擬推行的重大改革事項(xiàng)，也可以由地方在立法權(quán)限范圍內(nèi)先行立法，實(shí)現(xiàn)地方改革創(chuàng)新的于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革，并為國(guó)家立法提供寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（四）強(qiáng)化地方立法是優(yōu)良政治生態(tài)的切實(shí)需要。強(qiáng)化地方立法工作，是優(yōu)良政治生態(tài)的有效保障。開展地方立法工作，通過出臺(tái)地方性法規(guī)，為依法行政提供了制度保障，更重要的是在立法的過程中，營(yíng)造學(xué)法、懂法、守法的濃厚氛圍，促使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立法治思維，自覺踐行法律，將依法行政的理念內(nèi)化于心、外化于行。強(qiáng)化地方立法有助于地方政府的職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)質(zhì)量的提高，更有效地建設(shè)法治政府、責(zé)任政府和效能政府，進(jìn)而推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系建設(shè)進(jìn)程。

二、領(lǐng)會(huì)新要求，堅(jiān)持遵循地方立法的基本要求

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。地方立法關(guān)鍵是在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章。注重立法質(zhì)量，“不抵觸、有特色、易操作”，這是全面深化改革對(duì)地方立法提出的基本要求。我們要全面把握立法工作面臨的新形勢(shì)，深刻領(lǐng)會(huì)立法工作面臨的新要求，在立法工作實(shí)際中，遵循以下幾個(gè)重要的指導(dǎo)原則。

（一）要牢固樹立“黨的領(lǐng)導(dǎo)”意識(shí)。

開展立法工作，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證立法的正確方向。具體到我市來講，立法工作要堅(jiān)持向市委請(qǐng)示報(bào)告。認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和省委、市委的重大決策部署，要緊緊圍繞市委中心工作開展立法，圍繞全市工作大局開展立法，圍繞全市中心工作的重點(diǎn)領(lǐng)域開展立法。對(duì)于爭(zhēng)議較大的、較為敏感的問題要及時(shí)向市委請(qǐng)示報(bào)告，并在具體立法實(shí)踐中體現(xiàn)出市委的決策。

（二）要樹立特色意識(shí)，立足市情立法。立法是對(duì)人的行為調(diào)整，而人的行為就根植于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r之中。一是要吃透我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)情。要深入基層、深入群眾，全面深入了解新鄉(xiāng)實(shí)際，了解在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的問題，了解法規(guī)擬調(diào)整的社會(huì)關(guān)系發(fā)生發(fā)展過程，了解相關(guān)部門監(jiān)管的具體情況，通過調(diào)查研究掌握第一手資料，準(zhǔn)確把握我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體狀況。二是要注重問題導(dǎo)向，突出法規(guī)的針對(duì)性。緊緊圍繞我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迫切需要解決的問題開展立法，把工作中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法上升到法規(guī)的高度，充分體現(xiàn)地方立法特色。三是要突出可操作性。地方立法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循“可操作、有特色、不抵觸”的基本原則，做到在地方立法中，要研究清楚法規(guī)所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，做到法律條款條條管用，盡量減少“倡導(dǎo)”和“鼓勵(lì)”等針對(duì)性、操作性不強(qiáng)的條款。四是增強(qiáng)地方立法的及時(shí)性。在立法時(shí)效上，針對(duì)實(shí)踐對(duì)立法提出的迫切需要，必須反應(yīng)靈敏，及時(shí)啟動(dòng)立法程序。

（三）要樹立民本意識(shí)，做到立法為民。立法要體現(xiàn)人民群眾意愿。要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的難點(diǎn)、黨委決策的重點(diǎn)、人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)開展立法，把黨委要求、群眾期盼、實(shí)際需要結(jié)合起來。在立法中，從管理型立法向服務(wù)型立法轉(zhuǎn)變，少設(shè)定行政許可、行政強(qiáng)制，對(duì)于能夠通過市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)自我管理和政府管理等方式解決的問題，不用立法進(jìn)行規(guī)定。要處理好公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，要采取有效措施，克服立法中的部門利益傾向，要站在全局的高度，從整體利益出發(fā)，把住自己的關(guān)口，守好自己的底線。要進(jìn)一步健全民主開放包容的立法工作機(jī)制，通過各種方式更好地匯聚民意、集中民智，使立法體現(xiàn)人民的利益和需求，切實(shí)保障人民的合法權(quán)益，讓人民充分享受到立法帶來的獲得感和幸福感，享受到立法帶來的制度保障、法治保障。

（四）要樹立體系意識(shí)，維護(hù)法制統(tǒng)一。尊重并維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，是全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略的必然要求。這就要求我們，要吃透上位法，要準(zhǔn)確把握國(guó)家法律、國(guó)家政策、省級(jí)地方性法規(guī)的精神、調(diào)整對(duì)象、規(guī)范行為種類、處罰規(guī)定等。要遵循“不抵觸”原則，不得與憲法、法律、行政法規(guī)的具體條文內(nèi)容相沖突，不得與憲法、法律、行政法規(guī)的精神實(shí)質(zhì)、基本原則相沖突。要牢固樹立“依法立法”理念，嚴(yán)格遵守立法法關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定，維護(hù)法制統(tǒng)一。

（五）要緊緊抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。提高立法質(zhì)量是加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重中之重?，F(xiàn)在，全社會(huì)對(duì)立法質(zhì)量普遍關(guān)注，要求越來越高。人民群眾對(duì)立法的關(guān)注點(diǎn)，已經(jīng)不再是有沒有法律法規(guī)，而是法律法規(guī)好不好、管不管用、能不能解決實(shí)際問題。立法質(zhì)量直接關(guān)系法治的質(zhì)量，越是強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，越是要注重提高立法質(zhì)量。要始終把提高立法質(zhì)量作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重點(diǎn)，在提高立法質(zhì)量上下大功夫，努力使我們的法規(guī)立得住、行得通、真管用。

三、迎接新挑戰(zhàn)，切實(shí)做好我市地方立法工作

在第二十一次全國(guó)地方立法研討會(huì)上，張德江委員長(zhǎng)指出，新形勢(shì)新任務(wù)新要求對(duì)人大立法工作提出了新挑戰(zhàn)，立法任務(wù)越來越重，立法要求越來越高，立法難度越來越大，立法節(jié)奏越來越快。這四個(gè)“越來越”集中說明了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期地方立法工作的艱巨性和復(fù)雜性。為實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法，確保地方立法質(zhì)量，當(dāng)前要切實(shí)做好以下各方面工作。

（一）夯實(shí)基礎(chǔ)，強(qiáng)化能力。加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市立法能力建設(shè)，是推進(jìn)設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的前提和基礎(chǔ)。一是要加強(qiáng)立法制度建設(shè)。立法是一項(xiàng)系統(tǒng)性、規(guī)范性很強(qiáng)的工作，必須遵循法定的程序和規(guī)則。市人大常委會(huì)和市政府都要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，遵循制度先行的原則，建立相關(guān)的立法工作機(jī)制，為立法工作的實(shí)施提供制度保障。二是要加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)。要把立法隊(duì)伍建設(shè)放在重要位置，要關(guān)心、培養(yǎng)、使用立法人才，對(duì)那些德才兼?zhèn)?、業(yè)務(wù)精熟、干事創(chuàng)業(yè)的立法工作骨干，要重點(diǎn)培養(yǎng)、放手使用，打造一支優(yōu)秀的立法工作人才隊(duì)伍。要統(tǒng)籌考慮政府法制部門及其他社會(huì)力量，同步提高立法能力。要綜合研究我市法律專業(yè)人才和相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)與儲(chǔ)備，抓好立法咨詢專家?guī)斓慕M建，為我市立法提供智庫支撐。三是要加強(qiáng)立法能力建設(shè)。立法隊(duì)伍是立法能力的前提，而立法能力首先是一種意識(shí)，有了重視立法工作的意識(shí)，立法能力才能不斷提升。今后要定期對(duì)人大、政府相關(guān)部門工作人員進(jìn)行立法業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。要采取立法調(diào)研、知識(shí)講座等多種途徑和方式提升立法意識(shí)，增進(jìn)立法知識(shí)和能力。各相關(guān)部門參與立法工作的同志，都要爭(zhēng)做有思想境界、有奉獻(xiàn)精神、有認(rèn)真態(tài)度、有能力水平的立法人，盡快提高立法方面的素質(zhì)和能力，適應(yīng)立法工作的需要。

（二）及早動(dòng)手，提前謀劃。按照規(guī)定，我們?cè)O(shè)區(qū)的市立法計(jì)劃需每年11月之前上報(bào)省人大常委會(huì)，經(jīng)省委常委會(huì)研究批準(zhǔn)后，落實(shí)實(shí)施。與去年上報(bào)立法計(jì)劃有所不同的是，今后上報(bào)立法計(jì)劃時(shí)不再是簡(jiǎn)單地報(bào)送立法題目、立法目的等材料，還需要同時(shí)報(bào)送法規(guī)草案文本。這就要求我們，必須提前謀劃，及早動(dòng)手。在這方面，市人大常委會(huì)已提前著手，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，擬定了《關(guān)于我市擬立地方性法規(guī)項(xiàng)目和立法調(diào)研建議項(xiàng)目的報(bào)告》，并經(jīng)市委同意。報(bào)告確定了3個(gè)擬立法項(xiàng)目、4個(gè)擬立法調(diào)研項(xiàng)目，建議由市政府制定政府規(guī)章的有3個(gè)項(xiàng)目。根據(jù)省人大常委會(huì)的要求，目前，設(shè)區(qū)的市每年立法計(jì)劃原則上不多于2個(gè)項(xiàng)目。我們市人大常委會(huì)在選取報(bào)送立法項(xiàng)目時(shí)會(huì)本著“急需先立、相對(duì)成熟”的原則，急需是基礎(chǔ)，成熟是前提。相關(guān)部門有立法意向，有立法需求，要充分做好前期準(zhǔn)備工作，以便及早提請(qǐng)市人大將有關(guān)事項(xiàng)列入立法議事日程。報(bào)告中所列項(xiàng)目涉及到的市政府職能部門，要盡快組織起草班子，扎實(shí)開展專題調(diào)研，及時(shí)與市政府法制辦、市人大相關(guān)專門委員會(huì)、市人大常委會(huì)法工委協(xié)調(diào)溝通。

（三）明確職責(zé)，扎實(shí)推進(jìn)。立法工作的職責(zé)分工，剛才尚進(jìn)市長(zhǎng)已經(jīng)把各個(gè)部門責(zé)任都說清楚了。我要強(qiáng)調(diào)的是，人大主導(dǎo)立法，但人大不包辦、不代替。主導(dǎo)立法不是全面立法、包辦立法、代替立法。立法要靠人大相關(guān)專門委員會(huì)、人大常委會(huì)各工作委員會(huì)，也要靠政府各職能部門。立法工作不是人大的獨(dú)角戲，而是要形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府支撐、公眾參與”的工作格局。實(shí)踐中，大量地方立法法規(guī)案是要通過政府常務(wù)會(huì)向人大提請(qǐng)。人大主導(dǎo)很重要的部分是參與全過程，包括擬定立法工作計(jì)劃。各部門都要明確、細(xì)化各自立法工作職責(zé)，從思想上進(jìn)一步提高對(duì)立法工作職責(zé)認(rèn)識(shí)。一方面，要充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)

作用。常委會(huì)法工委要負(fù)責(zé)好報(bào)告中所列立法項(xiàng)目的協(xié)調(diào)落實(shí)工作，按照程序制定立法計(jì)劃，協(xié)調(diào)和參與開展立法調(diào)研工作；市人大各專門委員會(huì)要協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、幫助有關(guān)部門開展立法調(diào)研，及時(shí)將符合立項(xiàng)條件的立法項(xiàng)目列入立法計(jì)劃，并高質(zhì)量完成法規(guī)草案的初審工作，按時(shí)提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。另一方面，要充分發(fā)揮政府在立法工作中的基礎(chǔ)作用。市政府法制辦要充分發(fā)揮好職能作用，為市政府和市人大常委會(huì)當(dāng)好參謀助手，從全局的角度抓好落實(shí)，要加強(qiáng)立法工作的組織指導(dǎo)和溝通協(xié)調(diào)，保證政府及其相關(guān)部門適時(shí)開展立法調(diào)研工作，按時(shí)完成法規(guī)草案的起草工作，廣泛征求各方面對(duì)法規(guī)草案的意見，及時(shí)提請(qǐng)政府常務(wù)會(huì)議審議，按時(shí)提請(qǐng)市人大常委會(huì)會(huì)議審議。有立法任務(wù)的政府相關(guān)部門，要高度重視立法工作，要切實(shí)做好法規(guī)起草、征求意見、修改完善、提請(qǐng)市政府常務(wù)會(huì)議審議、提請(qǐng)市人大常委會(huì)會(huì)議審議等各個(gè)重要環(huán)節(jié)的工作。

同志們，我們要充分認(rèn)識(shí)立法工作的重要性、緊迫性和立法任務(wù)的艱巨性、長(zhǎng)期性，不斷增強(qiáng)做好立法工作的責(zé)任意識(shí)，提升做好立法工作的能力水平。立法的一個(gè)重要作用是突出法治理念，提高法治意識(shí)。立法工作有序推進(jìn)的過程也是一個(gè)地方文明程度不斷提高的過程。大家都知法、守法、學(xué)法，城市的文明程度會(huì)有大突破。大家都來關(guān)注、支持、參與立法，新鄉(xiāng)市的立法工作就能真正起好步。相信在市委的領(lǐng)導(dǎo)下，在政府各部門的支持下，新鄉(xiāng)的立法工作也一定會(huì)走在全省前列。