在全市立法工作會議上的講話

市人大常委會法制工作委員會主任時張斌

（2016年9月19日，根據(jù)錄音整理）

同志們：

為落實好新修改的立法法，行使好地方立法權(quán)，市人大常委會決定召開這次立法工作會議。按照會議安排，下面，結(jié)合我市立法工作實際，共同學(xué)習(xí)正確認識設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)、地方立法的工作流程、地方立法應(yīng)當(dāng)把握好的幾個問題等方面的內(nèi)容，通報我市立法工作的開展情況以及立法工作的職責(zé)分工。

一、正確認識設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)

依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是全面深化改革和全面推進依法治國的重大舉措，是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的必然要求，是堅持和完善人民代表大會制度的一項重大決策，是我國法治發(fā)展史的一個里程碑，意義十分重大。設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)，對本地區(qū)來講，豐富了地方人大工作的內(nèi)涵，不僅是設(shè)區(qū)市立法工作的開端，更是推動人大工作協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的有利契機，還為加快地方科學(xué)發(fā)展、推進地方依法治理提供了重要支撐。

（一）賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求

改革開放以來，經(jīng)濟社會發(fā)生了巨大的變化，許多設(shè)區(qū)的市的經(jīng)濟規(guī)模、地域面積、人口數(shù)量不斷擴大增多，與其相關(guān)的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)環(huán)境、社會治理等問題日益復(fù)雜，這些發(fā)展變化了的情況需要靠法治來管理。我國幅員廣闊，各地情況參差不齊，有些具有本行政區(qū)域特點和特別需要的事項，國家和省級不可能專門立法。設(shè)區(qū)的市的地方立法著眼于地方性事物，可以起到國家立法和省級立法所難以達到的因地制宜效果。

為落實黨的十八屆四中全會關(guān)于“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”精神，2015年3月修訂的立法法明確規(guī)定，所有設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會都可以根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。2015年11月，省人大常委會確定了包括我們新鄉(xiāng)市在內(nèi)的七個設(shè)區(qū)市開始制定地方性法規(guī)的時間。今年年初，新鄉(xiāng)市第十二屆人民代表大會第三次會議依法選舉產(chǎn)生了法制委員會、經(jīng)濟委員會等九個專門委員會。自此，我市可以正式行使地方立法權(quán)。

（二）正確認識設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限

新修訂的立法法第七十二條第二款規(guī)定了設(shè)區(qū)的市人大及其常委會行使地方立法權(quán)的范圍，即“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”。設(shè)區(qū)的市人民政府制定規(guī)章的范圍也與此一致。

關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的范圍。全國人大法律委員會在審議結(jié)果報告中作了專門的說明：“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項，范圍是比較寬泛的。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等；從環(huán)境保護看，按照環(huán)境保護法的規(guī)定，范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生動物、自然遺跡、人文遺跡等。從目前49個較大的市已制定的地方性法規(guī)涉及的領(lǐng)域看，修正案草案規(guī)定的范圍基本上都可以涵蓋。總體上看，這樣規(guī)定能夠適應(yīng)設(shè)區(qū)的市地方實際需要?！?/p>

關(guān)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”具體包括哪些事項。全國人大常委會法工委認為，城鄉(xiāng)建設(shè)既包括城市道路交通、水電氣熱管網(wǎng)等市政基礎(chǔ)設(shè)施，也包括醫(yī)院、學(xué)校、文體設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)。城鄉(xiāng)管理除了包括對市容、市政等事項的管理，也包括對城鄉(xiāng)人員、組織的管理和服務(wù)以及對行政管理事項的規(guī)范等。

關(guān)于三個事項后的“等”字是“等內(nèi)”還是“等外”。全國人大常委會法工委的解釋是，這里的“等”，從立法原意講，應(yīng)該是“等內(nèi)”，不宜再做更加寬泛的理解。

地方立法的過程就是在立法法規(guī)定的這三大方面，為行政管理工作定規(guī)矩、立制度，提供法律保障。目的是推進依法行政、依法管理地方事務(wù)，推進工作的開展。通過學(xué)習(xí)，我們認為，就設(shè)區(qū)的市而言，在立法的選項上，選題宜窄不宜寬，宜點不宜面，宜小不宜大，宜精不宜粗。重在抓住立法權(quán)限范圍內(nèi)的某一具體問題進行立法，這樣更有針對性、更易操作，也利于實施和監(jiān)督。

（三）地方立法意義和作用

地方立法是地方國家權(quán)力機關(guān)行使地方國家權(quán)力的重要形式，地方性法規(guī)是我國社會主義法律體系的重要組成部分，是國家立法的延伸和補充，在推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的進程中具有舉足輕重的地位。實踐證明，地方立法為地方民主政治、市場經(jīng)濟、教育科學(xué)文化衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護、民生、社會管理等方面提供了法制保障，在新的歷史條件下，地方要全面深化改革，必須加強和改進地方立法工作，充分發(fā)揮立法在推動和保障改革方面的重要作用，把改革決策與立法決策結(jié)合起來，確保地方改革在法治軌道上運行。

地方立法為促進地方各項事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用：一是堅持結(jié)合地方實際，貫徹落實好國家法律法規(guī)，發(fā)揮了配套作用。地方人大在維護國家法制統(tǒng)一的前提下，從本地實際情況出發(fā)，進行實施性立法，與上位法相呼應(yīng)、相配套，保證憲法、法律和行政法規(guī)在地方得到有效實施。二是堅持依法規(guī)范地方事務(wù)，發(fā)揮了補充作用。地方立法作為我國立法體制的重要組成部分，具有相對獨立性，在不與國家法律法規(guī)相抵觸的前提下，可以通過地方立法的形式自主調(diào)整地方社會關(guān)系、解決地方問題，這種地方立法可以概括為自主性地方立法，它能有效的解決地方特色問題。三是先行先試，發(fā)揮了探索作用。在全面深化改革和全面推進依法治國的今天，改革已進入攻堅期和深水區(qū)，要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，確保重大改革于法有據(jù)，更需要繼續(xù)發(fā)揮地方立法先行先試的探索作用。

二、地方立法的工作流程

立法工作是一項嚴(yán)謹(jǐn)?shù)南到y(tǒng)工程，有著明確的法律規(guī)定，有著嚴(yán)格的程序管控，有著緊迫的時間要求。參加今天會議的單位或部門在今后都將或多或少地涉及到立法工作，我們在座的一些同志在今后都將涉及到我市的具體立法工作，有的或?qū)⒊蔀榱⒎üぷ鞯闹袌粤α浚@都需要準(zhǔn)確把握立法工作的整體流程。地方立法工作總體上包括立法準(zhǔn)備、法規(guī)案的起草、法規(guī)案的提出、法規(guī)案的審議、法規(guī)案的表決、法規(guī)的公布等六個階段。根據(jù)工作實際，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)案主要是提請市人大常委會會議審議表決。下面僅就設(shè)區(qū)市人大常委會制定地方性法規(guī)的基本工作流程予以介紹。

（一）立法準(zhǔn)備。立法準(zhǔn)備是立法工作順利開展的基礎(chǔ)，主要包括立法項目的征集、立法計劃的編制和立法計劃的實施。

1.立法項目的來源：市人大代表提出的議案、建議；有權(quán)提出地方法規(guī)案的機關(guān)提出的立法建議項目；向社會公開征集的立法建議項目；立法后評估、執(zhí)法檢查中反映問題較多、應(yīng)當(dāng)進行修改或者廢止的項目；需要立法的其他項目。

2.編制立法計劃的一般程序是：（1）市人大常委會法工委對收集的題目分門別類，認真篩選比較，征求方方面面的意見，初步論證后提出立法計劃草案；（2）市人大法制委員會審議；（3）市人大常委會主任會議通過；（4）征得市委同意后，報省人民代表大會常務(wù)委員會，經(jīng)由省委常委會議原則同意后實施。

3.立法計劃的實施。立法計劃編制確定后，由市人大常委會下發(fā)落實立法計劃的通知，明確立法項目提請市人大常委會審議的時間。市政府應(yīng)當(dāng)確定法規(guī)案起草部門，按照項目的提請時間，按時提請常委會審議。市人大常委會法工委可以采取專題調(diào)研、聽取匯報等多種形式，督促立法計劃的實施，適時向相關(guān)單位通報。立法項目在執(zhí)行過程中需要根據(jù)實際情況進行調(diào)整的，由市人大常委會主任會議決定。

（二）法規(guī)案的起草。法規(guī)案的起草是立法過程中一個必經(jīng)的、重要的階段，是直接表現(xiàn)立法者的立法目的、反映立法意愿、實現(xiàn)立法指導(dǎo)思想和基本原則的最主要、最重要的活動之一。這些目的、意愿、立法指導(dǎo)思想和基本原則能否實現(xiàn)，實現(xiàn)到何種程度，關(guān)鍵之一是看法規(guī)案起草工作做得如何。

1.確定法規(guī)起草主體。根據(jù)立法法和《河南省地方立法條例》的相關(guān)規(guī)定，地方性法規(guī)案的起草主體主要有市人民政府有關(guān)職能部門、市人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)，高等院校、科研機構(gòu)、社會團體和專家、學(xué)者。結(jié)合設(shè)區(qū)的市的立法實務(wù)經(jīng)驗，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)案一般是由市政府的相關(guān)部門負責(zé)法規(guī)案的起草。

2.組織法規(guī)起草班子。起草機關(guān)應(yīng)當(dāng)成立起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強組織協(xié)調(diào)，制定工作方案，組織法規(guī)起草班子，確定人員及分工，經(jīng)費保障，并主動向市人大相關(guān)專門委員會、市人大常委會法工委以及市政府法制辦報告起草工作情況。起草班子多數(shù)情況下由市政府有關(guān)部門、政府法制工作機構(gòu)，或由市政府有關(guān)部門、政府法制工作機構(gòu)與市人大專門委員會、市人大常委會法工委和相關(guān)工作機構(gòu)的工作人員聯(lián)合組成。

3.明確立法意圖。起草班子從開始起草法規(guī)草案時，就應(yīng)當(dāng)深入研究所起草的法規(guī)立法目的何在；在法規(guī)有多種目的的情況下，又需要明確或確定主要目的是什么、次要目的是什么，然后再著手起草法規(guī)草案。

4.進行調(diào)查研究。立法調(diào)研是立法工作的基礎(chǔ)，很大程度上決定了法規(guī)的起草質(zhì)量。立法調(diào)研的主要目的是弄清法規(guī)所要解決的主要問題及其解決辦法；弄清與法規(guī)相關(guān)的憲法規(guī)定和法律、法規(guī)、政策、規(guī)章有哪些；弄清法規(guī)起草的背景及其影響；弄清法規(guī)起草將涉及哪些方面的關(guān)系，如何加以協(xié)調(diào)；弄清與法規(guī)起草相關(guān)的經(jīng)驗有哪些可以借鑒；弄清法規(guī)審議、表決及通過后再實施過程中可能會遇到的障礙，如何在法規(guī)起草過程中消除這些障礙，等等。

在進行調(diào)研的過程中，對每一部法規(guī)的起草都要通過召開不同形式的座談會、論證會和聽證會等，廣泛聽取各方面的意見，努力使法規(guī)起草達到集思廣益；要通過各種方式搜集外地立法信息和實地考察外地立法經(jīng)驗，進一步拓寬起草思路，提出需要解決的主要問題，并擬定可行的解決方案，盡量不走或少走彎路；要通過邀請有關(guān)專家、學(xué)者和富有實踐經(jīng)驗的法律工作者參加調(diào)研活動，采取請進來、走出去相結(jié)合的辦法，請他們對法規(guī)草案進行全面系統(tǒng)把關(guān)，力求體現(xiàn)科學(xué)性、民主性的要求；同時，要把調(diào)查研究和需要解決的意見及時請示市委、市人大常委會，力求使法規(guī)草案首先在領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)層面取得共識。

5.確定框架和擬出法案提綱。確定框架就是要精心構(gòu)思法案要從哪幾方面寫，寫幾大部分，每個大部分里又寫哪幾個小部分或小層次；整個法規(guī)的基本原則、精神或總的論點是什么，各個大部分的原則、精神或論點是什么。

6.正式起草法規(guī)。即完成法的原型構(gòu)造，主要內(nèi)容包括科學(xué)地完成下列工作：確定法規(guī)的結(jié)構(gòu)類型；確定法規(guī)的名稱；擬就法規(guī)的規(guī)范性內(nèi)容和非規(guī)范性內(nèi)容，安排法規(guī)的總則、分則、附則和卷、編、章、節(jié)、條、款、項、目。需要說明的有兩點：一是設(shè)區(qū)的市的地方立法，不要刻意追求篇章結(jié)構(gòu)，不要照搬照抄上位法，要實用，要管用，要有地方特色，有幾條就搞幾條；二是一定要運用法言法語，起草法規(guī)不是起草文件通知，要嚴(yán)格參照《河南省地方立法技術(shù)規(guī)范》，做到文字表述精煉、條理清晰、注重邏輯。

7.征求有關(guān)方面的意見和協(xié)調(diào)論證。征求意見主要是征求與法規(guī)有關(guān)的部門、機構(gòu)、組織和有關(guān)人員及有關(guān)專家、學(xué)者、研究機構(gòu)的意見。協(xié)調(diào)主要是協(xié)調(diào)利益相關(guān)的執(zhí)法部門之間的關(guān)系。

8.對個別法規(guī)草案中涉及的重大問題向市委提出報告。如果一些法規(guī)草案中涉及重大問題，必須向市委報告，聽取市委的意見。當(dāng)然，這一程序并不是每部法規(guī)起草中的必經(jīng)程序，只有涉及重大問題且必須向市委報告時，才經(jīng)過這一程序。

9.進行社會效果預(yù)測評價。事先對法規(guī)草案進行社會效果預(yù)測評價，是起草過程中的重要環(huán)節(jié)。起草機關(guān)在對草案文本進行充分討論后，應(yīng)自行或委托相關(guān)的學(xué)術(shù)團體和實際工作部門召開專題研討會對討論后的文本內(nèi)容及立法效果進行評議和預(yù)測，提出進一步修改的建議。

10.文本內(nèi)容經(jīng)討論基本穩(wěn)定后，向社會公開，接受評議?？梢栽诿襟w上公布文本全文，廣泛征求修改意見。如果草案涉及的專業(yè)性強，應(yīng)該附上詳細通俗的說明。

11.反復(fù)審查和修改法規(guī)草稿，形成正式法規(guī)草案稿。以市政府相關(guān)部門作為起草主體的，起草機關(guān)應(yīng)提交市政府常務(wù)會議討論，決定是否提請市人大常委會會議審議。

（三）法規(guī)案的提出。法規(guī)案的提出是指依法享有提案權(quán)的主體依照法定程序向立法機關(guān)提出有關(guān)制定、修改或者廢止某項法律的程序。根據(jù)地方組織法的規(guī)定，有權(quán)向我市人大常委會提出法律案的主體是：（1）市人民代表大會常務(wù)委員會主任會議；（2）市人民政府；（3）市人大各專門委員會；（4）常委會組成人員五人以上聯(lián)名。結(jié)合設(shè)區(qū)的市的立法工作實踐，主要由市政府作為提案主體。

提出法規(guī)案時應(yīng)同時提交：（1）法規(guī)草案文本；（2）法規(guī)草案的說明；（3）法規(guī)依據(jù)對照表等資料。地方性法規(guī)草案的說明應(yīng)當(dāng)包括制定、修改或者廢止該地方性法規(guī)的必要性、可行性和主要內(nèi)容，以及起草過程中對重大分歧意見的協(xié)調(diào)處理情況。法規(guī)依據(jù)對照表中應(yīng)當(dāng)逐條注明，每一條法規(guī)文本所依據(jù)的上位法或者參考的外地市有效法規(guī)。

（四）法規(guī)案的審議。法規(guī)案的審議是立法程序的重要階段，實質(zhì)是充分發(fā)揚民主、集思廣益和凝聚共識的過程。我省地方立法條例規(guī)定地方性法規(guī)案一般經(jīng)過兩次常委會審議后交付表決，分歧較大的，經(jīng)主任會議同意可以經(jīng)三次審議后表決，調(diào)整事項較為單一或者部分修改，各方面意見比較一致的，可以經(jīng)過常委會一次審議即交付表決。

審議的重點是：（1）法規(guī)草案是否正確反映了立法意圖；（2）法規(guī)草案是否與憲法、法律法規(guī)等上位法相抵觸；（3）法規(guī)草案的內(nèi)容是否可行，規(guī)定是否具有可操作性；（4）法規(guī)草案的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容是否科學(xué)、協(xié)調(diào)，語言、文字是否符合立法語言要求；（5）法規(guī)草案有無明顯的內(nèi)在的矛盾、漏洞。

有關(guān)的專門委員會就法規(guī)草案的必要性和專門性問題提出審議意見。專門委員會關(guān)于法規(guī)草案的審議意見的報告，應(yīng)包括：（1）對法規(guī)草案的總體評價；（2）有關(guān)工作機構(gòu)開展調(diào)研論證和召開委員會進行審查的基本情況；（3）對立法必要性、可行性的論證情況和工作機構(gòu)的意見；（4）對法規(guī)草案合法性、與本省相關(guān)法規(guī)銜接情況的分析和評價；（5）對法規(guī)草案中存在的問題，提出分析意見和修改建議；（6）向主任會議提出是否將法規(guī)草案提請常委會審議的建議。

聽取關(guān)于草案的說明。主要由提案人向市人大常委會會議就法規(guī)草案的必要性、立法依據(jù)、起草經(jīng)過、指導(dǎo)思想和原則以及有關(guān)主要問題作出說明和解釋。地方法規(guī)草案的說明要有書面文件，情況要充實，材料要詳實，主要問題要講清楚，分析要透徹，理由要充分，說明包括：（1）立法的必要性和可行性；（2）立法的指導(dǎo)思想；（3）立法的依據(jù)；（4）起草過程的簡要說明；（5）需要說明的重要問題。

（五）法規(guī)案的表決。地方性法規(guī)案的表決就是指有法規(guī)案表決權(quán)的機關(guān)和人員，對法規(guī)案表示最終的、具有決定意義的態(tài)度，即對法規(guī)案是贊成還是反對。表決的結(jié)果直接關(guān)系到法規(guī)案最終能否成為法這樣一個核心問題，因此它是法規(guī)案到法的階段中最重要的一個環(huán)節(jié)，法規(guī)案經(jīng)常委會組成人員過半數(shù)贊成后通過。對個別意見分歧較大的條款可以提請常委會單獨表決。

（六）法規(guī)的公布。地方性法規(guī)的公布是指地方人大或常委會將獲得通過的法規(guī)以法定的形式公之于眾。公布地方性法規(guī)時可以召開新聞發(fā)布會，讓新聞媒介廣為宣傳，同時將法規(guī)文本在本行政區(qū)域內(nèi)的各級電視臺、廣播電臺刊播，盡量做到家喻戶曉。

以上六個階段，是設(shè)區(qū)市人大常委會立法的基本工作程序，原則上要按照這個流程推進具體立法行為。

三、地方立法中應(yīng)把握好的幾個問題

（一）要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是提高立法質(zhì)量的根本保證，開展立法工作，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證立法的正確方向，在實踐中要注意把握以下幾點：一是建立健全立法工作向同級黨委請示報告制度。對于立法中涉及全局的重大事項和重要問題要及時向同級黨委請示報告。二是立法過程中各方面存在的重大分歧提請黨委決策。三是要將貫徹落實黨的路線、方針、政策和改革決策放在立法工作的首位，緊緊圍繞黨委的中心工作開展。

（二）要堅持人大主導(dǎo)。十八屆四中全會明確提出要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。在立法工作中，堅持人大主導(dǎo)主要體現(xiàn)在以下幾個環(huán)節(jié)：一是立項環(huán)節(jié)，主要把握立什么法、什么時候立法，完善立法項目征集和論證制度，對各方面提出的立法項目要通盤考慮、總體設(shè)計、全面論證、科學(xué)選擇，防止部門利益和個別群體利益影響立法。二是起草環(huán)節(jié)，主要把握立法進度、指導(dǎo)思想、主要內(nèi)容。有關(guān)部門負責(zé)起草的法規(guī)草案，人大有關(guān)專門委員會和常委會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)機制，積極主動介入，把握起草的進展和動態(tài)，了解各方面訴求和分歧所在，督促指導(dǎo)有關(guān)部門抓緊起草工作，確保按計劃提請審議。三是審議環(huán)節(jié)，主要解決規(guī)定什么內(nèi)容，規(guī)定到什么程度的問題。要抓住每一部法規(guī)案的關(guān)鍵條款深入進行審議，重點解決制度設(shè)計的難點問題，對于爭議較大但實踐迫切需要的法規(guī)案，要充分聽取各方面意見，及時果斷作出決策，避免久議不決。對于遇到的重點難點問題，要把握癥結(jié)所在，主動與政府及有關(guān)方面溝通，共同研究解決；難以協(xié)調(diào)解決的，及時通過常委會黨組請示黨委決定。

（三）要充分發(fā)揮政府在立法中的重要作用。實踐中，大量法規(guī)草案是由政府起草并提請審議的，這是政府依法行使提案權(quán)的體現(xiàn)，也是符合立法實際的。地方立法過程中，強調(diào)人大發(fā)揮主導(dǎo)作用，更應(yīng)該充分發(fā)揮政府在立法中的重要作用。面對立法新形勢、新要求和新任務(wù)，政府法制機構(gòu)在政府立法工作中牽頭抓總的作用只能加強，不能削弱，要進一步加強政府法制機制的主導(dǎo)作用，切實防止立法工作中的部門化傾向。一是要完善制度建設(shè)，抓緊制定市政府?dāng)M定地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章的程序規(guī)定，讓政府及有關(guān)部門的立法工作有章可循，把好程序關(guān)。二是要增強立法計劃的剛性，擬立法項目、擬調(diào)研項目和建議市政府制定規(guī)章項目所涉及的政府部門，要提前謀劃立法工作，提前進入工作狀態(tài)，提前搞好立法調(diào)研，提前起草法規(guī)草案，做好立法工作的前期準(zhǔn)備。三是要充分發(fā)揮市政府法制辦在法規(guī)草案起草中的指導(dǎo)作用，加強與政府有關(guān)部門在法規(guī)起草中的溝通協(xié)調(diào)，督促指導(dǎo)有關(guān)部門按照立法計劃及任務(wù)分工及時組織起草法規(guī)草案，督促把好法規(guī)草案中主要制度設(shè)計關(guān)口，提高法規(guī)起草質(zhì)量，按時提請審議。

四、我市立法工作的開展情況

市人大常委會高度重視我市立法工作，建立健全了工作機構(gòu)和隊伍。范學(xué)貴主任多次作出批示，提出要求。法工委在市人大常委會主任會議的領(lǐng)導(dǎo)下，自今年初成立至今，著眼于“立好規(guī)矩、建好隊伍、定好項目”，做了一些我市地方性法規(guī)制定的前期準(zhǔn)備工作。

（一）立好規(guī)矩，筑牢立法工作的制度保障。一是制定了法工委內(nèi)部各項工作制度，確保工作有序開展。二是擬定了法制委員會工作規(guī)則和法制工作委員會工作職責(zé)，并經(jīng)主任會議通過。三是根據(jù)《河南省地方立法條例》，制定了《新鄉(xiāng)市人大及其常委會立法工作流程》，對立法準(zhǔn)備、市人大及其常委會立法程序、報批和公布、地方性法規(guī)的完善、地方性法規(guī)的解釋等事項作了規(guī)定，并于6月29日經(jīng)市人大常委會第38次主任會議審議通過。四是建立了與市政府法制辦定期溝通機制，對市政府組成部門設(shè)立法制機構(gòu)的單位進行摸底，編印了新鄉(xiāng)市立法工作通訊錄，以方便工作開展和交流。

（二）建好隊伍，夯實立法工作的專家保障。在調(diào)研學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，制定了《新鄉(xiāng)市人大常委會立法咨詢專家?guī)旖M建方案》和《新鄉(xiāng)市人大常委會立法咨詢專家工作規(guī)則》，確定了專家?guī)斓娜诉x規(guī)模、比例構(gòu)成、各單位推薦比例等。該方案和工作規(guī)則于2016年6月29日在市人大常委會第38次主任會議上審議通過后，向市人大專門委員會、常委會辦事機構(gòu)、工作機構(gòu)，市人民政府辦公室、市人民政府法制辦和市直有關(guān)部門發(fā)送了《關(guān)于推薦新鄉(xiāng)市人大常委會立法咨詢專家?guī)旌蜻x人的通知》，并向駐新高校、市委黨校、法學(xué)會、律師協(xié)會發(fā)送了《關(guān)于推薦新鄉(xiāng)市人大常委會立法咨詢專家?guī)旌蜻x人的函》。目前，經(jīng)常委會主任會議通過，已基本確定了第一批立法咨詢專家，涵蓋了法律、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護和語言文字等方面的律師、駐新高校和社會方方面面的專家學(xué)者，能夠基本滿足立法工作的開展。

（三）定好項目，明確立法工作的推進方向。立法項目的選定，我們圍繞黨委中心工作、政府工作重點和人民群眾關(guān)注熱點問題這三個方面，按照輕重緩急、立足長遠、統(tǒng)籌考慮。一是開展立法建議項目的征集工作。在新鄉(xiāng)日報、新鄉(xiāng)電視臺、新鄉(xiāng)人大網(wǎng)發(fā)布公告，面向全社會進行征集；向駐新全國人大代表、駐新省人大代表、市十二屆人大代表發(fā)函進行征集；向市人大各專委會、常委會各工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)、市政府法制辦、市直有關(guān)部門發(fā)出專門通知進行征集。二是召開立法項目征集座談會。在廣泛征集立法建議項目的基礎(chǔ)上，邀請市人大常委會相關(guān)工作委員會、市政府法制辦、部分市直單位，對立法建議項目進行論證。三是擬定立法計劃。起草了《關(guān)于新鄉(xiāng)市擬立地方性法規(guī)項目和立法調(diào)研建議項目的匯報》，草擬了立法計劃，經(jīng)主任會議通過后，又?jǐn)M定了《關(guān)于我市擬立地方性法規(guī)項目和立法調(diào)研建議項目的報告》，呈送市委審定。目前，市委原則上同意市人大常委會的報告，也與省人大常委會法工委進行了溝通，立法的實質(zhì)性工作即將啟動。其中，擬立法項目為：新鄉(xiāng)市城市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)條例、新鄉(xiāng)市城市綠化條例、新鄉(xiāng)市南太行森林資源保護條例。擬立法調(diào)研項目為：新鄉(xiāng)市生態(tài)水系保護管理條例、新鄉(xiāng)市傳統(tǒng)村落保護條例、新鄉(xiāng)市出租汽車管理條例、新鄉(xiāng)市戶外廣告管理條例。同時，建議市政府?dāng)M就新鄉(xiāng)市公共停車場所管理、大氣污染防治、八里溝（寶泉）自然風(fēng)景區(qū)管理等方面先行制定政府規(guī)章。

需要說明的是，設(shè)區(qū)的市選定的下年度立法項目，要在本年度第四季度報省人大常委會經(jīng)省委同意后才能實施；就目前來看，省人大常委會年度立法項目的確定，設(shè)區(qū)的市也就是一至兩個，在實際立法工作中，按照成熟一個立一個的原則，有些立法項目可能會有調(diào)整。建議政府制定規(guī)章的項目，也僅是提出建議，政府可以結(jié)合實際，確定制定哪些規(guī)章，并不具有強制性。政府規(guī)章同樣具有法律效力，只是實施滿兩年，需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)提請市人大或者常委會制定地方性法規(guī)。

五、立法工作中的職責(zé)分工

立法權(quán)是市人大及其常委會的一項重要職權(quán)，但是立法工作絕不是市人大一家的事情。立法工作涉及到市人大各專門委員會，涉及到市人大常委會各辦事機構(gòu)、工作機構(gòu)和派出機構(gòu)，涉及到市政府法制辦和有關(guān)部門，涉及到各縣（市、區(qū)）人大及其常委會，涉及社會的方方面面，是一個黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府支撐、多部門協(xié)作的系統(tǒng)工程。所以，各單位、各部門要團結(jié)合作，擰成一股繩，勁往一處使，確保我們所立的法規(guī)質(zhì)量要高，便于操作，符合實際需要。

（一）立法工作中人大的主要職責(zé)

1.人大常委會法工委要參與立法工作的整個過程。法工委在人大立法工作中的工作定位是規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)，立法工作全程參與，工作重點在中、后期。立法前期的調(diào)研、立項工作，法工委要提前介入，確保項目符合立法權(quán)限，內(nèi)容反映立法目的。立法中的起草、審議、修改、報批等大量的具體工作需要法工委的同志參與，這期間法工委既要把握法規(guī)草案內(nèi)容的合法性、合理性，還要做好與省人大的溝通協(xié)調(diào)工作。

2.人大法制委員會的主要工作是“審議”。法規(guī)草案一審后由法制委員會按照常委會組成人員所提建議進行修改，并提交二審。二審中法制委員會重點研究法規(guī)草案中的重大問題，著力提出高質(zhì)量的審議意見，在全體會議上作法規(guī)草案審議修改情況的報告。二審后，法制委員會根據(jù)審議意見修改形成法規(guī)草案表決稿，交主任會議研究通過后提交常委會表決。

3.人大相關(guān)專門委員會的工作主要集中在“一審”前后。各專門委員會要發(fā)揮好審查把關(guān)和智囊參謀作用，加強法規(guī)立項的調(diào)查研究，為常委會編制立法計劃做好前期謀劃和調(diào)研。同時充分發(fā)揮專委的特長和優(yōu)勢，對法規(guī)草案進行認真全面地專業(yè)化審查，在對立法的必要性、可行性作充分調(diào)查、論證和研究的基礎(chǔ)上，形成初審報告。也就是說，一審審查報告是由相關(guān)專門委員會提請常委會審議的，這期間有很多具體工作需要落實。所以，有關(guān)工委的同志也要鉆研和學(xué)習(xí)立法方面的工作實務(wù)，把好初審關(guān)。

（二）立法工作中政府的主要職責(zé)

1.政府各職能部門的主要工作在起草。為了保證法規(guī)草案質(zhì)量，有立法任務(wù)的職能部門前期就要會同相關(guān)專門委員會對立法的可行性、必要性進行調(diào)研，在充分論證的基礎(chǔ)上收集上位法及其他地市已經(jīng)出臺的法規(guī)等法律依據(jù)、事實依據(jù)。最終形成法規(guī)草案、法規(guī)依據(jù)對照表、法規(guī)起草說明等規(guī)范文本。如果涉及多部門立法，要分清主次，以一個職能部門為主，其他部門配合。

2.政府法制辦要嚴(yán)把草案質(zhì)量關(guān)。政府法制辦是保證法規(guī)草案質(zhì)量的重要部門，只有法制辦嚴(yán)格把關(guān)，才能有效避免法規(guī)草案與上位法沖突、部門利益化、地方保護主義和結(jié)構(gòu)不合理等情況，從而為政府常務(wù)會通過高質(zhì)量法規(guī)草案送審稿打下基礎(chǔ)。從先進地市立法實踐看，如果提交的法規(guī)草案質(zhì)量不過關(guān)，會給一審及以后的工作帶來很大壓力。法制辦與市人大法工委要加強溝通，從立法項目的征集到立法草案的送審再到執(zhí)法情況的檢查，要全程溝通、交流、合作。法制辦要及時反饋立法進程，并協(xié)調(diào)職能部門，按時完成法規(guī)草案。

在省人大常委會原則同意我市立法計劃后，我們將就擬立法項目分別成立立法工作協(xié)調(diào)推進小組，制定立法工作方案，明確責(zé)任單位，明確各階段時間節(jié)點，確保按時完成我市立法任務(wù)。同時對調(diào)研項目將啟動調(diào)研工作，為今后立法工作做準(zhǔn)備。下半年適當(dāng)時候，還要舉辦立法工作培訓(xùn)班，加強我們的自身素質(zhì)以適應(yīng)立法工作的開展。

同志們，地方立法工作字字千金、字字千鈞，立良法、立管用之法絕非易事。立法是個政治活，要體現(xiàn)政治要求，要從講政治上站位思考立法工作；立法是個業(yè)務(wù)活，要守住法治底線，要從專業(yè)法律上推進立法工作；立法是個技術(shù)活，要符合技術(shù)規(guī)范，要從工匠角度上打造立法工作。讓我們以高度的政治責(zé)任感、奮發(fā)有為的精神狀態(tài)和嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實的工作作風(fēng)，不斷加強和改進立法工作，為全面深化改革，促進我市民主法制建設(shè)，做出我們應(yīng)有的貢獻！